Группа Ермака-Макфола предложила новые санкции против банков РФ и новые идеи по конфискации активов РФ

Экспертная группа под руководством главы Офиса президента Украины Андрея Ермака и бывшего посла США в России Майкла Макфола 25 апреля 2023 года опубликовала большой пакет предложений о введении новых санкций против России и Беларуси и повышения эффективности уже введенных. Группа Ермака-Макфола была создана украинскими властями сразу после российского вторжения и ее задачей является разработка предложений относительно санкций против России.

"Наработки группы положены в основу более чем 70% санкций, которые реализуются США, ЕС, Великобританией и другими странами", - написал Андрей Ермак в сообщении о новом пакете предложений.

Цитируем, что именно предлагает группа Ермака-Макфола в отношении российских банков и финансов:

"Союзники Украины наложили многочисленные ограничения на российские финансовые учреждения, включая полный запрет на транзакции и замораживание активов, ограничение доступа к финансовым рынкам и рынкам капитала, ограничение на выпуск долговых обязательств и акций, а также отключение от системы передачи финансовых сообщений SWIFT. Кроме того, против Центрального банка Российской Федерации (ЦБ РФ) и российского Фонда национального благосостояния (ФНБ) были введены санкции посредством запрета на проведение транзакций и замораживания активов в юрисдикциях стран коалиции. Несмотря на первоначальный всплеск спроса на ликвидность и резкое обесценивание рубля, системного финансового кризиса не произошло, в значительной степени благодаря рекордным доходам от продажи нефти и газа, сгенерированным повышением цен, вызванным войной, а также политической реакции ЦБ РФ. Теперь, когда доходы от нефти и газа уменьшились, мы предлагаем, чтобы санкционная коалиция ещё больше усилила санкции против российских банков в ситуации, когда правительство исчерпывает свои ликвидные резервы и сталкивается с растущей проблемой финансирования своего дефицита.

Ввести полные санкции против десяти крупнейших российских банков. Ограничения крупнейших российских банков – "Сбербанк", ВТБ, "Газпромбанк", "Альфа-банк", "Россельхозбанк", "Московский кредитный банк", "Открытие", ВЭБ, "Промсвязьбанк" и "Совкомбанк" – не согласовываются между членами санкционной коалиции. Мы призываем партнёров Украины ввести полноценные санкции против всех этих учреждений, ещё не охваченных комплексными мерами. В частности, нет убедительных аргументов для исключения "Газпромбанка" из-под полных санкций, поскольку зависимость Европы от российских энергоносителей фактически преодолена. Ограниченные исключения могут быть рассмотрены для конкретных транзакций, в том числе подпадающих под ценовые ограничения G7 на российскую нефть и нефтепродукты.

Наконец, коалиция должна распространить полные санкции на все системно важные банки. Хотя на десять крупнейших учреждений приходится более трех четвертей активов российской банковской системы, мы предлагаем распространить полные санкции на все системно важные банки, способные частично заменить крупнейшие банки. Рабочим определением для "системно важных" банков могут быть 30 крупнейших российских банков, но санкционная коалиция должна быть гибкой, учитывая динамические изменения, происходящие со стороны российских банков в ответ, в частности, на санкции. Она должна быть готова действовать против любого крупного банка, получающего лицензию в третьей стране или играющего ключевую роль в обходе санкций. В этом контексте мы приветствуем введение полных санкций против "МТС банка" Соединёнными Штатами после получения им банковской лицензии в Объединенных Арабских Эмиратах как своевременный и адекватный ответ.

Установить предельные сроки для выхода остальных иностранных банков с российского рынка. В то время как многие иностранные банки вышли или близки к завершению своего выхода (например, Société Générale и Citibank), несколько западных банков (например, Raiffeisenbank, UniCredit и OTP) остаются. Это неприемлемо. Регуляторы, включая Европейский центральный банк, должны установить чёткие процессы и сроки, которые приведут к выходу из рынка всех находящихся под их юрисдикцией банков. Кроме того, такие власти, как Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC) и Управление по внедрению финансовых санкций Министерства финансов Великобритании, должны решительно обеспечивать соблюдение существующих санкций в финансовом секторе.

Отключить все крупные российские банки от SWIFT, чтобы повысить транзакционные издержки. Отключение банков от SWIFT не означает, что они больше не могут осуществлять трансграничные транзакции, поскольку существуют альтернативные системы. Однако отключение дополнительных учреждений может привести к дальнейшему росту расходов и таким образом ослабить банковскую систему в целом. Мы отдаём себе отчет, что подталкивание российских банков к использованию альтернативных каналов может усложнить отслеживание их деятельности, но считаем, что на такой компромисс следует пойти.

Угрожать учреждениям третьих стран вторичными санкциями, чтобы закрыть лазейки. С введением новых ограничений в отношении российских банков неизбежно появятся новые попытки обойти санкции через финансовые центры за пределами юрисдикции санкционной коалиции – например, Дубай, Гонконг и Сингапур – и они уже сейчас предпринимаются. Партнёрам Украины следует рассмотреть возможность целенаправленного применения угрожающих вторичных санкций, чтобы побудить учреждения третьих стран прекратить отношения с российскими банками. Эта мера особенно важна в отношении российских учреждений, вовлеченных в оборонный сектор России.

Удерживать иностранные активы вне зоны досягаемости российского государства. Международные санкции против Центрального банка России (ЦБ РФ) и Фонда национального благосостояния (ФНБ), в частности запрет на проведение транзакций и замораживание активов, являются одними из мер, наиболее повлиявших на общую макростабильность. Однако, хотя значительная часть валютных резервов была заблокирована из-за санкций в первые дни полномасштабного вторжения – около 315 млрд долларов (или 55% от общего объема) по текущей оценке. Россия приобрела новые активы за рубежом в 2022 году благодаря значительным поступлениям иностранной валюты от экспорта энергоносителей – 147 млрд долларов, согласно данным платежного баланса ЦБ РФ. Содержание этих потенциальных источников финансирования вне зоны досягаемости российских властей также требует устранения потенциальных лазеек в санкционном режиме. В частности, мы предлагаем распространить ограничения на любые государственные органы, которые могут использоваться для обеспечения ликвидной иностранной валюты через трансграничные операции, включая Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней ("Гохран") при Министерстве финансов.

Прекратить многостороннее финансирование проектов, предполагающих импорт из России. После полномасштабного вторжения в Украину деньги, предоставленные Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) правительству Грузии, были использованы для закупки подвижного состава для тбилисского метро в России. Чтобы предотвратить использование институтов демократических государств для финансирования будущей российской агрессии, мы предлагаем всем многосторонним кредиторам – особенно крупным европейским институтам развития, таким как ЕБРР и Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) – запретить использование их средств для закупки товаров в России на время войны.

Запретить новые инвестиции в Россию и заморозить существующие проекты. Соединенные Штаты, Великобритания и Япония запретили конкретные виды инвестиций или ввели широкие запреты. Мы призываем ЕС и другие страны коалиции как можно скорее последовать этому примеру. Кроме того, правительства должны принудительно заморозить существующие инвестиции находящихся под их юрисдикцией компаний.

Конфискация российских активов

Вскоре после вторжения страны G7 заморозили около 315 млрд долларов резервов ЦБ РФ, хранившихся в их юрисдикциях. Кроме того, с начала войны было заморожено около 66 млрд долларов частных российских активов. Теперь эти активы должны быть переданы Украине. Некоторый небольшой прогресс был достигнут в вопросе конфискации частных активов. Новый канадский закон открывает путь к конфискации имущества иностранного государства при определенных обстоятельствах. Новый закон США также позволит передачу имущества подсанкционного лица, стремящемуся избежать санкций. В феврале 2023 года ЕС создал специальную группу для поиска решений, которые позволили бы использовать замороженные российские активы для поддержки Украины, а Европейская комиссия потребует от стран-членов ЕС сообщать о любых активах, находящихся в распоряжении их финансовых учреждений. Тем не менее конфискации российских государственных активов до сих пор не произошло.

Уточнить юридические полномочия по конфискации

Определить бенефициарных владельцев. Там, где это не сделано, следует принять национальное законодательство, которое позволит эффективную идентификацию российских активов в том числе принадлежащих номинальным бенефициарам и через многоюрисдикционные структуры. Уточнить национальные правовые полномочия по аресту российских суверенных активов. Каждая из введённых санкций имеет различные правовые полномочия по распоряжению замороженными активами, а также различные конституционные и суверенные иммунитеты для защиты суверенных активов. Мы призываем каждую из стран, введших санкции, принять или уточнить всеобъемлющее законодательство, если его еще нет, для обеспечения последующих правовых полномочий. Во-первых, в каждой стране национальное законодательство должно определять и уполномочивать компетентный национальный орган инициировать конфискацию или передачу российских суверенных активов. Во-вторых, национальное законодательство должно предусматривать возможность отмены любой защиты суверенного иммунитета в исключительных обстоятельствах, таких как явные нарушения Россией международного права. Наконец, каждая страна должна обеспечить, чтобы любой процесс конфискации был структурирован в соответствии с надлежащей правовой процедурой и любыми национальными конституционными гарантиями, которые могут быть применены.

Принять законодательство, которое обеспечит правовую основу конфискации частных активов. Мы также рекомендуем принять законодательство в странах, которые ввели санкции, позволяющие конфискацию частных активов подсанкционных юридических и физических лиц в рамках процедур, соответствующих надлежащей правовой процедуре, любым применимым национальным конституционным положениям и принципу верховенство права.

Передавать и управлять конфискованными активами

Создать фонд для восстановления Украины. После принятия новых законов, а также изъятия резервов ЦБ РФ и размещения их на эскроу-счетах, страны должны провести переговоры и принять международное соглашение, которое будет определять управление, цель и источники финансирования фонда для восстановления Украины, а также компенсации украинским жертвам войны ("Фонд восстановления"). Страны, участвующие в передаче активов должны назначить правление и исполнительное руководство фонда. В координации с правительством Украины, в частности с Государственным агентством по восстановлению и развитию инфраструктуры и Национальным банком Украины, следует предусмотреть финансирование выплаты компенсаций украинским жертвам войны и финансирования реконструкции.

Отчётность и отчетность. Мы рекомендуем обеспечить высокий уровень прозрачности использования средств Фондом восстановления, включая регулярные отчеты и аудиты".