Visa или MasterCard? Карту какой платежной системы выбрать? Кто на свете всех богаче? Анализ роста благосостояния в мире.

Изменения в статусе Центрального банка РФ.

март 2003 г

В 2002 г. в российском парламенте развернулась серьезная борьба вокруг новой редакции закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В конечном счете Федеральный закон №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» был принят Государственной Думой 27 июня 2002 г. после отклонения Советом Федерации в ранее принятой редакции и подписан Президентом РФ 10 июля 2002 г.

Зачем понадобилась новая редакция закона и каков характер изменений, которые он вносит в банковское законодательство?

Как известно, в настоящее время все функции — и нормотворческую, и банковского надзора, и непосредственного осуществления банковской деятельности - выполняет Центральный банк РФ. В связи с этим важным является вопрос об определении правового статуса Банка России в российском конституционном и банковском законодательстве, хотя в ст. 1 Закона о Центробанке это определение отнесено к юрисдикции Конституции РФ и федеральному законодательству. В научной литературе по данному поводу высказываются разные мнения. Первое — Конституция РФ и банковское законодательство не только должным образом не определяют место Банка России в системе органов государственной власти и его статус как юридического лица, но и содержат нормы, противоположные друг другу и характеризующие Центробанк, во-первых, как орган государственной власти, во-вторых, как один из органов исполнительной власти, включенный в систему федеральных экономических служб, а в-третьих, как юридическое лицо, не являющееся звеном государственной власти, действующее независимо от каких бы то ни было государственных органов и организаций при осуществлении своих полномочий, но имущество которого является федеральной собственностью.

Второе мнение — ЦБ РФ считается государственным органом управления с возложенными на него особыми функциями, реализуемыми в сферах денежно-кредитных отношений и банковской деятельности, в связи с чем он наделен государственно-властными и гражданско-правовыми полномочиями, а его особый статус выражается в том, что он отсутствует в системе органов государственной власти Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ), но при этом является государственным учреждением.

В ходе анализа особенностей правового статуса Центробанка поднимался вопрос, является ли он коммерческой организацией или учреждением, которое занимается предпринимательской деятельностью. Так, по мнению В. Белова, «применительно к обязательственным правоотношениям Банк России может быть назван как предприятием, так и учреждением, что зависит от конкретного типа отношений...»

Существует точка зрения, что главной особенностью правового положения Банка России является то обстоятельство, в соответствии с которым осуществление административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи — управлению кредитной системой.

В этой ситуации очевиден вывод, что Банк России, имея двойственную правовую природу, - это одновременно орган государственного управления специальной компетенции и юридическое лицо, осуществляющее банковские операции и получающее прибыль. Осуществляя функцию банковского управления, Банк России использует административно-правовые и экономические методы регулирования. При этом следует подчеркнуть, что в силу природы регулируемых отношений в основе обоих методов лежит экономический подход.

Что касается правовой основы статуса Центробанка, то значительный период времени, прошедший с момента принятия закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», требовал обобщить опыт функционирования Банка России в рамках заданной данным федеральным законом системы координат, выявить ее достоинства и недостатки.

Кризис финансовой системы, начавшийся в конце 1997 г. и достигший своего апогея к августу 1998 г., продемонстрировал, что имеющаяся правовая база недостаточна и превращает независимость Банка России при осуществлении им своих функций в бесконтрольность и безответственность. Функционирование отечественной банковской системы оказалось заложником субъективных решений нескольких человек. Выявилось громадное несоответствие степени влияния, которое оказывает Банк России на экономическую и кредитно-денежную политику государства, и ответственности руководства Банка России за принимаемые им решения. Как показала практика, действующее законодательство не содержит гарантий нормального функционирования банковской системы и возможности для исправления допущенных ошибок и нарушений со сравнительно малыми затратами.

Так, неконтролируемый рост пирамиды государственных казначейских обязательств, ставший одной из основных причин краха российской финансовой системы, стал возможен во многом из-за неконтролируемых действий бывшего руководства Банка России. Проводимая им политика, направленная на сужение денежной массы и искусственное поддержание курса рубля по отношению к доллару, привела к серьезным просчетам по другим направлениям денежно-кредитной политики, результатом чего стали масштабный отток капитала из производственной сферы, платежный кризис и долларизация экономики. Советом директоров Банка России был создан пенсионный фонд для дополнительного пенсионного обеспечения служащих Банка России, остаток средств которого на 1 января 1998 г. составил 4 702 416 млн руб. Это резко контрастирует с невыплатами и длительными задержками выплат пенсий гражданам России, не работающим в Банке России.

Отражением понимания ветвями государственной власти необходимости внесения серьезных изменений в закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» стало внесение многими субъектами права законодательной инициативы законопроектов, представляющих собой поправки в этот закон. С целью рассмотрения этих проектов и выработки согласованных решений при их подготовке к рассмотрению Государственной Думой 16 июня 1998 г. были проведены парламентские слушания на тему «О проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В соответствии с рекомендациями слушаний и на основании постановления Государственной Думы от 19 марта 1999 г. №3804-11 ГД была создана рабочая группа по разработке проекта данного федерального закона.

Результатом деятельности этой группы явился проект, который в значительной степени согласовал положения проектов, ранее внесенных Советом Федерации и группой депутатов Государственной Думы.

Основные изменения, вносимые в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», состоят в следующем:

Новая редакция ст. 1 федерального закона, где уточняется статус Банка России, представляется обоснованной, а также подчеркивается независимость Банка России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами. Группировка в одной статье закона фундаментальных основ правового положения Банка России позволяет более четко сформулировать его состояние как субъекта права.

Закон уточняет режим собственности имущества и уставного капитала Банка России (ст. 2). В соответствии с предлагаемыми изменениями уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, владение, пользование и распоряжение которой Банк России осуществляет от имени Российской Федерации. Аналогичное дополнение внесено и в ст. 7 федерального закона: Банк России участвует в капиталах Сбербанка, Внешторгбанка и росзагранбанков от имени Российской Федерации. Данное уточнение закрепляет право федеральной собственности на уставный фонд и иное имущество Банка России (включая распределенную по фондам различного назначения и нераспределенную часть прибыли), а также повышает ответственность Банка России и его руководителей за обеспечение реализации закрепленных за Банком России законодательством задач и функций.

В законе (ст. 3) сформулирована основная функция Банка России -защита и обеспечение устойчивости рубля, выполнение которой возложено на него ст. 75 Конституции РФ, а также ст. 3 устанавливается, что «выполнение основной функции Банка России направлено на поддержание экономической политики государства», в качестве одной из задач Банка России предусматривается «эффективное управление золотовалютными резервами Банка России», а в ст. 4 сформулированы исключительные полномочия Банка России.

Закон предусматривает также изменения и дополнения, направленные на уточнение механизма подотчетности Центрального банка РФ Государственной Думе, а также повышение роли Национального банковского совета.

Представляется, в частности, целесообразным расширение, перечня документов, которые включает в себя годовой отчет Банка России (дополнено отчетом о распределении прибыли и использовании средств фондов экономического стимулирования, отчетом об управлении ценными бумагами и долями, находящимися в федеральной собственности, а также заключением Счетной палаты РФ), представляемый Банком России Государственной Думе.

Практика взаимодействия Государственной Думы с Банком России подтверждает необходимость периодического представления информации Банком России Государственной Думе по запросам, оформленным ее постановлениями.

Следует положительно отнестись к предложению об утверждении ряда параметров основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики в законе о федеральном бюджете, а также об установлении срока их представления в Государственную Думу одновременно с проектом бюджета и синхронизации рассмотрения этих документов Государственной Думой.

Несомненно, назрела также необходимость уточнения порядка распределения прибыли и проработки механизма установления пределов расходов по некоторым направлениям деятельности Банка России, определения порядка осуществления платежей в федеральный бюджет учреждениями Банка России доходов от деятельности, не связанной с выполнением основных функций.

Принятие данного закона, по мнению его авторов, окажет позитивное влияние на деятельность Банка России и развитие банковской системы Российской Федерации в целом, повысит эффективность взаимодействия Банка России и других органов государственной власти Российской Федерации. Что же, жизнь покажет.

О.А. БОРЗУНОВА

Статьи, интервью, публикации