"Отмывание грязных денег" в России: депутаты и банкиры анализируют ситуацию и делают выводы.

6 июня в Государственной Думе прошли парламентские слушания на тему «О практических мерах по борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем, и с финансированием терроризма». Хотя парламентарии уже не раз обсуждали эту тему, ее актуальность остается очевидной в свете изменившихся после 11 сентября 2001 г. условий в мире и резкой активизииии антитеррористической борьбы в большинстве государств.

Россия в этом смысле занимает двойственное положение. С одной стороны, накануне парламентских слушаний ее приняли в так называемую «Эгмонтскую группу» — сообщество финансовых разведок, ставящих целью борьбу против денег мафии, летом прошлого года принят соответствующий Закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», представители нашей страны подписывают все международные декларации против терроризма, а Дума в июне этого года ратифицировала международную конвенцию «О борьбе с финансовым терроризмом ». С другой - несмотря на все усилия, наша страна остается в «черном» списке FATF (Международная организация по борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем, созданная в 1989 г. в соответствии с решением «большой восьмерки») в числе государств, потворствующих «отмыванию грязных денег».

В свете этого имело смысл проанализировать эффективность Закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», который к моменту проведения слушаний действовал уже 4 месяца.

Борьба с отмыванием преступных доходов началась в нашей стране отнюдь не с принятием в 2001 г. приведенного выше закона. Как напомнил собравшимся профессор Института повышения квалификации работников МВД В.М. Алиев,
уже в 1997 г. в Российской Федерации появилась ст. 174 Уголовного кодекса — «Легализация (отмывание) денежных средств или имущества, приобретенных незаконным путем». Ее введение, по словам профессора, явилось объективной необходимостью в связи с развитием рыночных отношений в нашей стране.

- Используя незаконно нажитые средства, «отмытые» путем вложения в легальную деятельность, многие криминальные группировки заняли ключевые позиции в экономике страны, и в значительной степени именно таким образом произошло слияние криминального и законного предпринимательства. В результате искажаются социальные функции экономической деятельности, получает развитие теневой сектор, углубляется криминализация экономики, - сказал В.М. Алиев, который подчеркнул особую опасность этих явлений в виду того, что они укрепляют экономическую основу преступного сообщества.

Эта обеспокоенность, высказанная работником правоохранительных органов, совпала с позицией представителей банковского сообщества, принимавших участие в слушаниях. Так, председатель Совета директоров «Агрохим-банка» В.А. Гамза отметил: «Сегодня нормальному банку невозможно конкурировать с «чернушными» банками, которые за нормальную банковскую работу практически не берут комиссии. Им достаточно «тех комиссионных». Вот если все банки будут обслуживать нормальную клиентуру, то у них появится возможность получать нормальные комиссионные за нормальную банковскую деятельность».

До вступления в силу Закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» в нашей стране отсутствовала, по словам В.М. Алиева, специальная законодательная база для противодействия приведенным негативным явлениям. Существовавшие законодательные механизмы контроля за соответствием крупных расходов физических лиц их доходам, как и само декларирование доходов, показали свою низкую эффективность. Да и сама 174-я статья УК не соответствует положениям Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении и изъятии (конфискации) доходов от преступной деятельности хотя бы потому, что предусматривает ответственность только за совершение финансовых операций, оставляя вне сферы действия многие трансакции как с денежными средствами, так и с другим имуществом.

О коллизиях, сопровождавших принятие летом прошлого года Закона «О противодействии легализации...», напомнил участникам слушаний его активный лоббист А.Н. Шохин, который в то время возглавлял Комитет Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам: «В процессе жарких дискуссий, которые завершились буквально в зале пленарных заседаний Государственной Думы во время голосования по ключевым поправкам, правительство было поставлено перед выбором - соглашаться с той версией, которую одобрило большинство депутатов, или возражать против нее. В итоге закон был принят Госдумой, и сенат одобрил его буквально за день до встречи «восьмерки» в Генуе. В ином случае Владимиру Владимировичу Путину пришлось бы столкнуться с серьезными замечаниями своих коллег».

Напомним, что законодатели настаивали на выведении из-под действия закона преступлений, связанных с неуплатой налогов, а также валютными и таможенными нарушениями. Логика парламентариев сводилась к тому, что эти «серые» средства надо не загонять окончательно «в тень», а, напротив, вернуть в легальный оборот. И хотя, по данным МВД, порядка 70% нарушений 174-й статьи УК имеет именно такую природу, недавние заявления Президента показали, что идеи налоговой и валютной амнистии близки главе нашего государства.

Впрочем, поспешность, с которой принимался закон, наложила на него свой отпечаток, и многие важные моменты оказались не «прописаны» в нем. В частности, закон не уточняет, кто утверждает правила внутреннего контроля кредитных организаций, на основе которого банки сообщают о подозрительных сделках. В результате правительство распространило свое видение этого, а Центробанк - свое. И хотя документ ЦБ носит характер рекомендаций, участники парламентских слушаний жаловались на то, что они в действительности превратились в жесткие требования, исполнять которые многим не под силу.

В.А. Гамза подчеркивал, что, выполняя «рекомендации» Центробанка, кредитные организации вынуждены осуществлять несвойственные им оперативно-розыскные функции, а его коллега из «Урал-внешторгбанка» В.Д. Мех-ряков привел ряд конкретных примеров:

- Поводом к признанию операции подозрительной может служить отказ в предоставлении клиентом сведений об операции или излишняя озабоченность клиентов вопросами конфиденциальности. Но по подавляющему большинству операций существует коммерческая тайна, поэтому как банки могут требовать эту информацию? Другой признак - «операция не имеет явного экономического смысла». Но оценить экономический смысл той или иной операции по силам не всякому аудитору и уж тем более не банковскому операционисту. Или «необоснованная поспешность в проведении операции, на которой настаивает клиент». Но все присутствующие понимают, что рыночная экономика в том и состоит, чтобы ускорять оборачиваемость средств, увеличивая рентабельность, поэтому требование клиента ускорить операции - нормальная ситуация.

«Закон неплохой, но то продолжение, которое он получил в документах Центробанка, оставляет желать лучшего», - подытожил вице-президент «Уралвнешторгбанка». Это мнение поддержали практически все выступавшие представители банковского сообщества. Их замечания касались не самого закона, а его применения, в частности в инструкциях ЦБ.

К сожалению, позитивную оценку российского закона не разделяют специалисты FATF. После трагических событий 11 сентября в Нью-Йорке многие европейские страны существенно ужесточили свое банковское законодательство в части противодействия легализации преступных доходов. В част-ности, они освободили кредитные организации от ответственности за блокирование подозрительных счетов, а также за отказ от открытия счетов. Эти же меры были настоятельно рекомендованы российской делегации на встрече FATF. Кроме того, российский Закон «О противодействии...» не распространяется на такие учреждения, как игорные дома, имеющие во многих странах сомнительную славу «стиральных машин для грязных денег», а также на почты, телеграфы и другие учреждения, осуществляющие переводы финансовых средств, на что также было обращено внимание нашей страны.

Кроме того, работники FATF особое внимание уделяют не только законодательству разных стран, но и его правоприменительной практике. По этому вопросу на слушаниях выступил С.К. Осипов, заместитель председателя Комитета финансового мониторинга (КФМ), созданного 1 ноября 2001 г. на основе Указа Президента. Он сообщил, что в КФМ сейчас работают немногим более ста человек. К ним ежедневно поступают до полутора тысяч сообщений об операциях, подлежащих обязательному контролю, и тех, которые самим кредитным организациям представляются подозрительными. База данных, унаследованная Комитетом у Цетробанка и Межведомственной группы при МВД, составляет около 100 тыс. описаний таких сделок. Выделены материалы примерно на 50 сделок физических и юридических лиц, ряд которых уже передан в органы внутренних дел и прокуратуру. Возбуждены первые уголовные дела, начато одно международное расследование.

В результате активных действий КФМ и его взаимодействия с финансовыми разведками других государств он принят в авторитетную международную организацию "Эгмонтская группа", объединяющую 61 национальную организацию. При том, что решение это было единогласным, оно отнюдь не было формальным. Ему предшествовали инспекционные поездки специалистов из разных стран, оценивавших деятельность российского комитета с точки зрения соответствия международным стандартам. Немало вопросов было у коллег, в первую очередь, из Швейцарии. «Вступление нашего Комитета в «Эгмонтскую группу», — отметил С.К. Осипов, -позволяет нам эффективно интегрироваться в международную систему и осуществлять информационный обмен, что, безусловно, нам необходимо.

Заместитель руководителя КФМ считает, что основной целевой задачей в сфере международной деятельности Комитета является скорейшее выведение России из списка стран, не сотрудничающих с международными организациями в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов. Сложность этого высокопоставленный сотрудник КФМ видит в динамично меняющихся требованиях, выдвигаемых FATF. Так, после сентябрьских трагических событий в Нью-Йорке уже в октябре FATF выработала восемь специальных рекомендаций, направленных на ужесточение международных стандартов борьбы с финансированием терроризма. В частности, речь идет о безоговорочном замораживании всеми организациями, включая кредитные, средств террористических групп.

FATF разработала вопросник из 41 пункта, призванный выяснить, насколько национальное законодательство соответствует выработанным рекомендациям. «У нас складывается картина, мягко говоря, неблагоприятная», - признался высокопоставленный сотрудник российского КФМ. Его оценка подтвердилась двумя неделями позже, когда FATF на своей очередной встрече в конце июня отказалась исключить нашу страну из «черного» списка.

Впрочем, в деятельности КФМ есть существенное ограничение: являясь аналитическим и координирующим центром борьбы с отмыванием преступных доходов, он не располагает собственной оперативно-розыскной структурой. Такие функции возложены на специальное подразделение, оперативно-розыскное бюро, которое в настоящее время формируется в Главном управлении по борьбе с экономической преступностью МВД РФ. Заместитель начальника бюро В.И. Козлов сообщил участникам парламентских слушаний, что КФМ будет передавать информацию с первоначальными признаками криминальной легализации именно в данное подразделение для ее дальнейшего расследования.

Парламентские слушания дали самый оперативный результат: уже в середине июня правительство внесло в Государственную Думу целый пакет законопроектов, направленных на ужесточение борьбы с отмыванием доходов, полученных преступным путем. Этими документами расширяется круг организаций, на которые распространяется действие закона. В их число попадают организации федеральной почтовой связи, а также организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, проведение лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр, а также управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами.

Расширяется и список операций, подпадающих под нормы обязательного контроля за счет введения в него купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней, выплаты денежных средств в виде выигрыша, полученного от игры в лотерею, на тотализаторе или от других основанных на риске игр. Также в этот список попадают любые операции с денежными средствами или иным имуществом, если хотя бы одной из участвующих в операции сторон является лицо, в отношении которого имеются сведения об участии в террористической деятельности.

Кредитные организации наделяются правом отказывать в заключении договора банковского счета (вклада) с физическими или юридическими лицами в случае непредставления ими документов, подтверждающих запрашиваемые документы, или предоставления недостоверных документов. Организации, осуществляющие операции с денежными средствами, получают право отказать в выполнении распоряжения клиента о совершении операции, по которой не представлены запрошенные документы, а КФМ приостанавливает сроком до пяти дней осуществление операции с денежными средствами в случае, если полученная им информация может быть признана необоснованной.

Впрочем, при всей жесткости предложенных новых законодательных мер и оперативности, с которой правительство откликнулось на рекомендации FATF и парламентских слушаний, сложно ожидать, что это даст быстрые результаты и Россия выйдет из унизительного «черного» списка на осенней сессии FATF: депутаты с начала июля ушли в отпуск, и закон не может быть принят раньше осени-зимы. Так что реальнее возложить надежды на февральскую встречу FATF, если к тому времени международное сообщество в очередной раз не ужесточит своих требований и наше законодательство и его применение на практике в очередной раз не отстанут от них.

Подготовил Ю.Д. Крючков.