Visa или MasterCard? Карту какой платежной системы выбрать? Кто на свете всех богаче? Анализ роста благосостояния в мире.

Межбюджетные отношения в РФ: оценка состояния и перспективы развития.

Бюджетная система рыночной России формировалась практически «на ходу» путем трансформации прежней советской централизованной системы, доставшейся Российской Федерации как правопреемнику СССР. Естественно, это не могло не отразиться на процессах становления и дальнейшего развития межбюджетных отношений. С принятием в октябре 1991 г. Федерального закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» практически разрушились бюджетные отношения, сложившиеся во времена плановой экономики, и с нуля началось формирование новых.

Следует выделить по крайней мере четыре этапа становления межбюджетных отношений в рыночной России:

На первом этапе практически сохранялась система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Она основывалась на жесткой централизации финансовых потоков в стране, где региональные и местные бюджеты по существу являлись дополнением (продолжением) федерального (республиканского) бюджета. В этот период осуществлялась стихийная децентрализация бюджетной системы государства: ряд расходных полномочий передовался с федерального уровня государственной власти на региональный. Межбюджетные отношения строились на основе индивидуальных (двухсторонних) бюджетных соглашений субъектов Федерации с Правительст юм РФ.

Всеобщий характер этих договорных отношений был вызван проблемами в правовом пространстве регулирования федеративных отношений. Кроме федеративных договоров подписывались различного рода соглашения, как правило, касающиеся финансово-бюджетной сферы межбюджетных отношений. Развитие договорных отношений с субъектами Федерации привело к усилению асимметрии бюджетного устройства. Эти двухсторонние соглашения сужали сферу федерального законодательства и подрывали конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами. Так, наряду с особым бюджетным статусом трех республик (Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) ряд субъектов Федерации заполучил особые договорные бюджетные отношения с федеральным Центром. Как следствие, доля консолидированных бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны выросла к 1993 г. с 44,0% до 58,0%, а по расходам - с 34,0% до 40,3%.

На втором этапе — «коренных трансформаций» межбюджетных отношений - произошли существенные изменения: были созданы основы для формирования национальной модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. В 1994 г. была проведена реформа межбюджетных отношений, суть которой состояла:

Созданная система межбюджетных отношений в России по внешним признакам бюджетного устройства соответствовала федеративному государству, но по сути реформа межбюджетных отношений не коснулась бюджетных взаимоотношений регионального и местного уровней власти. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с муниципальными образованиями на прежних советских принципах межбюджетных отношений: составлять, утверждать и финансировать сметы муниципалитетов. Поэтому реформа межбюджетных отношений 1994 г. оказалась половинчатой, а незавершенность процесса реформирования стала одной из причин обострения кризиса региональных финансов в 1996—1998 гг. В стране приобрели массовый характер случаи неденежного исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. Значительно возросли долги и дефицит региональных и местных бюджетов. Существенно обострилась проблема нефинансируемых федеральных мандатов.

Третий этап реформирования межбюджетных отношений по праву считается «концептуальным». На этом этапе:

И как следствие перечисленного -некоторое повышение объективности и прозрачности деятельности федерального и регионального уровней бюджетной системы, стабилизация региональных финансов.

Четвертый этап реформирования межбюджетных отношений ориентирован на завершение построения российской модели бюджетного федерализма на основе базовых основ «федерализма, сохраняющего рынок». Согласно принятой в августе 2001 г. «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» поставлена достаточно амбициозная цель.

Критерии бюджетной децентрализации.

При проведении анализа и оценки системы межбюджетных отношений в России целесообразно разграничивать официальное законодательство по межбюджетным отношениям, с одной стороны, и реальную практику межбюджетных отношений — с другой.

К числу наиболее часто используемых в экономических исследованиях критериев бюджетной децентрализации, как правило, относят:

С 1992 по 1993 г. включительно доля доходов (до трансфертов) субнациональных бюджетов в общих доходах консолидированного бюджета страны возросла с 44 до 58%. В 1994 г. и 1995 г. эта доля резко снизилась - с 58 до 47,6%. Плавное увеличение данного показателя началось с 1995 г. А с 1999 г. наблюдается тенденция стабильного снижения — с 54% в 1998 г. до 41,5% к 2001 г. В 2002 г., согласно планово-прогнозным данным, снижение доли доходов (без учета финансовой помощи) продолжится. В основном это снижение обусловлено ростом федеральных доходов за счет экспортных пошлин и отдельных изменений в налоговом законодательстве, а также необходимостью накопления средств в федеральном бюджете для обслуживания значительных объемов внешних долгов, пик которых приходится на первые годы нового столетия.

Как видим, по критерию «доля доходов (без учета трансфертов) консолидированных бюджетов субъектов Федерации в общих доходах консолидированного бюджета страны» бюджетная система РФ выглядит достаточно децентрализованной (более 40% на протяжении всего рассматриваемого периода). Уровень этого показателя лишь в 2001 г. оказался ниже уровня 1992 г.

Децентрализация расходов в бюджетной системе РФ ниже, чем децентрализация доходов, что обусловлено относительно небольшим объемом финансовой помощи в доходах субнациональных (региональных и местных) бюджетов.
Распределение расходов между уровнями власти до введения Бюджетного кодекса складывалось на основе действия множества специальных и отраслевых федеральных законов и ведомственных актов. Сейчас же оно регулируется совокупностью федеральных актов, включая федеральные законы, указы Президента, постановления правительства, договоры о разграничении предмета ведения и полномочий, и соглашениями к ним. Колебания доли расходов региональных и местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета страны  объясняются и тем, что Бюджетный кодекс РФ допускает ежегодный пересмотр состава перспективного объема бюджетных полномочий субъектов бюджетных правоотношений.

Доля федеральной помощи (всех видов) в общих доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 2000 г. составила около 10%. В зарубежных же странах за счет финансовой помощи формируют не менее 25-30% доходов субнациональных бюджетов.
С точки зрения формальной (правовой) автономии субнациональных властей по формированию доходов и расходов региональных и местных бюджетов ситуация выглядит иначе. Сохраняются правовые основы сверхцентрализованной советской системы, которые в 1990-е гг. в ряде направлений были даже усилены мерами по ограничению «легитимной» автономии субнациональных властей. Подавляющая часть их доходных и расходных обязательств регламентируется властями более высокого уровня, как правило, федеральной властью.

Негативные тенденции и их причины.

В числе негативных тенденций в налогово-бюджетной сфере следует отметить по крайне мере три.

Во-первых, развитие на региональном и местном уровнях власти неформальной или «теневой» налогово-бюджетной политики, усиление «непрозрачности» общественных финансов и финансовых злоупотреблений. Усиливается ориентация региональных и местных уровней бюджетной системы на коррумпированные отношения с предприятиями и государственными структурами. Сохраняющаяся низкая налоговая самостоятельность региональных и местных бюджетов, их зависимость от отчислений из федеральных налогов размывают ответственность региональных и местных властей за формирование доходов и осуществление расходов своих бюджетов. Все это побуждает данные власти скрывать реальный финансовый (в том числе налоговый) потенциал и увеличивать бюджетные расходы. В основе этих негативов лежат чрезмерная централизованная регламентация расходных и ограниченность доходных полномочий региональных и местных бюджетов, а также несбалансированность и нестабильность разделения расходов и доходов между уровнями власти.

Во-вторых, искажение условий равной конкуренции, ухудшение предпринимательского и инвестиционного климата в стране в целом и в регионах. Это вызвано, прежде всего, отсутствием в Российской Федерации необходимых условий реализации базовых принципов «федерализма, сохраняющего рынок». Эффективность межбюджетных отношений увязывается с созданием на региональном и местном уровнях власти долгосрочных институциональных стимулов к проведению структурных реформ, поддержанием конкурентной среды, благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.

В-третьих, неэффективное использование бюджетных средств, перекладывание ответственности за состояние дел на местах на вышестоящие власти. На региональном и местном уровнях власти не хватает бюджетных ресурсов для выполнения социальных программ. Поэтому они иногда самостоятельно расходуют произвольно бюджетные ресурсы. Такое положение вызвано наличием в бюджетной практике нефинансируемых федеральных мандатов и «мягких» бюджетных ограничений, являющихся следствием неоптимального разграничения доходных и расходных бюджетных полномочий между уровнями власти. К числу основных федеральных мандатов в РФ относятся социально ориентированные федеральные законы, а также указы Президента РФ, постановления правительства, различные кодексы и другие правовые документы. Передача на региональный и местный уровни власти расходных полномочий без соответствующей доходной обеспеченности бюджетов, что наблюдается со многими перечисленными федеральными мандатами, приводит к заведомой невыполнимости этих полномочий.

Следует отметить, что и в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. нет конкретных предложений по сокращению нефинансируемых федеральных мандатов. Несмотря на то что эта программа декларирует необходимость ограничения такого рода обязательств размерами Фонда компенсаций и передачу основных расходных полномочий по социальной защите населения на федеральный уровень, в ней нет перечня социальных обязательств, подлежащих переводу в федеральный бюджет или отмене. Кроме того, разрабатываемые в рамках реформы системы социальной защиты населения правительственные меры предполагают, что ответственность и права по регулированию значительной доли социальных расходов будут делегированы на региональный уровень власти.

Система межбюджетных отношений в регионах не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства РФ и требованиям рыночной экономики. Ее основные недостатки:

Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также возложение на региональные и местные бюджеты расходов, установленных федеральными законами без установления источников финансирования, размывают ответственность за финансирование бюджетных расходов. В результате местные органы власти не столько отвечают за предоставление населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти.

Основная часть доходов региональных и особенно местных бюджетов формируется в настоящее время за счет отчислений от федеральных налогов и различных видов финансовой помощи. Местные органы власти лишены возможности сколько-нибудь существенно влиять на формирование собственных бюджетных доходов или заранее рассчитывать их объем. В то же время в большинстве регионов значительная часть расходов консолидированного бюджета возложена на местный уровень. Так как поступления от местных налоговых и неналоговых доходов составляют лишь незначительную часть расходов местных бюджетов, возникающий разрыв приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулируемых налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В результате местные органы власти не могут прогнозировать свои бюджетные доходы и практически не несут ответственности как за формирование и исполнение бюджета, так и за качество предоставляемых населению бюджетных услуг.

Для того чтобы в новых условиях в полной мере служить интересам укрепления федеративной государственности, способствовать энергичному экономическому росту Федерации и ее субъектов, межбюджетные отношения нужно целенаправленно и планомерно реформировать на принципах демократии, рыночной экономики и бюджетного федерализма.

Реформирование межбюджетных отношений должно осуществляться на основе последовательного совершенствования законодательной базы на федеральном и региональном уровнях при безусловном соответствии принимаемых законов и иных нормативно-правовых актов Конституции РФ. Главным направлением улучшения этих отношений должен стать постепенный переход от их приоритетной направленности на дотационное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов к преимущественному созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов РФ, увеличения заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов. Наконец, при финансировании национальной экономики должно гарантироваться оптимальное сочетание отраслевых и территориальных приоритетов.

Процессы перераспределения.

Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Федерации - один из основных элементов системы межбюджетных отношений в стране. Данные о финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета за период 1998— 2001 гг.  наглядно свидетельствуют о значимости перераспределительных процессов в бюджетной системе России. Так, удельный вес финансовой помощи из федерального бюджета в совокупных (итоговых) доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации вырос с 12,6% (1998 г.) до 16,9% (2001 г.), т.е. в 1,34 раза. Положительная динамика наблюдалась практически по всем субъектам РФ в разрезе федеральных округов. По регионам Центрального федерального округа удельный вес финансовой помощи из федерального бюджета вырос с 8,1 до 9,8%, Северо-Западного -с 9,3 до 13,2%, Южного - с 32,9 до 37,3%, Приволжского- с 10,8 до 19,2%, Уральского - с 3,6 до 4,0%, Сибирского - с 17,3 до 24,9%, а Дальневосточного — с 28,6 до 34,5%.

Федеральный бюджет на протяжении 1992—2002 гг. осуществлял финансовую помощь регионам по различным каналам. Изменения приоритета отдельных форм федеральной финансовой помощи бюджетам других уровней происходили в соответствии с процессами адаптации межбюджетных отношений к складывающейся в стране рыночной экономике.

Источники и каналы финансовой помощи.

Что касается структуры финансовой помощи регионам России из федерального бюджета, то в течение 1992-2000 гг. основными ее источниками были следующие:

Финансовая помощь из федерального бюджета выделяется субъектам Федерации через бюджетные фонды: уже упоминавшийся Фонд финансовой поддержки регионов, а также Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Доля финансовой помощи бюджетам других уровней в 2001 г. составляла 15,6% от общих расходов федерального бюджета, в 2002 г. -13,6%, или около 265,4 млрд руб.

Предполагается, что в среднесрочной перспективе ФФПР останется основным каналом распределения финансовой помощи регионам страны. В основном сохранится методика распределения трансфертов ФФПР, созданная в период реформирования межбюджетных отношений (1999-2001 гг.). В установленном законодательством порядке Правительству РФ будет предоставлено право вносить технические изменения и дополнения, направленные на повышение объективности оценки индекса бюджетных расходов (на основе показателей, характеризующих стоимость бюджетных услуг, структуру населения и транспортно-географические условия) и индекса налогового потенциала (на основе учета объема и структуры валового регионального продукта), а также прозрачности расчетов. Для обеспечения стабильности распределения трансфертов предполагается утвердить на 3-летний период доли регионов в основной части ФФПР с последующим ежегодным распределением между регионами дополнительной части Фонда. Эта дополнительная часть отражает происходящие изменения в бюджетной обеспеченности регионов. Размеры трансфертов регионам на каждый бюджетный год будут утверждаться в абсолютной сумме. Экономическая структура трансфертов, т.е. их целевая направленность, стала формироваться лишь с 2000 г. В настоящее время она предусматривает: дотации для общего выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, средства на северный завоз и дотации к энерготарифам.

Фонд компенсации предусматривается использовать для предоставления регионам целевой финансовой помощи в виде субвенций на реализацию федеральных законов, как правило, связанных с выплатами или предоставлением льгот отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальной защите населения, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, предполагается сокращать с одновременным расширением прав регионов самостоятельно регулировать состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в пределах выделенной из Фонда компенсаций субвенции. Распределение субвенций Фонда будет проводиться между всеми без исключения регионами, независимо от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. Методика расчета субвенций строится на данных Госкомстата, Минтруда и других министерств и ведомств, обеспечивающих прозрачность распределения субвенций и стимулы для их эффективного использования.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) предназначен для стимулирования регионов к финансированию основных общественных услуг на определенном уровне. Средства ФССР в виде субсидий будут выделяться (в пределах их максимального размера) на проведение в регионе структурных реформ и поддержание определенного объема, качества и доступности бюджетных услуг в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами. Эти структурные реформы в регионе связаны с переходом к подушевому принципу финансирования образования, адресной социальной помощи (предоставляемой на основе региональных законов), сокращению субсидирования ЖКХ, развитию страховой медицины и т.д. В отличие от первых двух фондов ФССР предусматривается ориентировать на добровольное участие регионов в программах развития и реформирования ключевых отраслей социальной сферы.

Этому фонду отводится промежуточная роль между выравнивающей и стимулирующей финансовой помощью бюджетам субъектов Федерации. Впервые ФССР был сформирован в федеральном бюджете на 2002 г., где его средства предназначались для частичной компенсации расходов консолидированных бюджетов РФ в связи с повышением первого разряда ETC работников бюджетных организаций и предоставлением субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг. В дальнейшем его средства могут выделяться и на другие расходы.

Инвестиционную поддержку регионов страны предусматривается полностью сосредоточить в рамках Фонда регионального развития (ФРР), в котором предполагается объединить средства, распыленные между программами развития регионов, а также, полностью или частично, средства на развитие дорожного хозяйства. В рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования), направленных на создание на всей территории России социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством гарантий. Распределению средств из ФРР должно предшествовать определение минимального количества объектов социальной инфраструктуры на территории каждого субъекта РФ для реализации предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. Затем определяется общий объем ФРР, подлежащий распределению между субъектами РФ, у которых социальная инфраструктура недостаточно развита.

Особенность ФРР в том, что его средства выделяются только в форме субсидий, т.е. на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субъект Федерации, получивший субсидии из ФРР, должен финансировать проект не менее чем на 50%. На наш взгляд, это условие о софинансировании может применяться при выравнивании экономического потенциала (в рамках бюджета развития), но для социального выравнивая оно слишком жестко, так как депрессивные регионы зачастую испытывают дефицит бюджета текущих расходов и вряд ли способны аккумулировать ресурсы для осуществления капвложений. С 1997 г. правительственные решения по государственной поддержке регионов, не связанные с предоставлением единовременной помощи, оформляются актами правительства об утверждении федеральных целевых программ (ФЦП) развития регионов. Четких критериев отбора регионов в качестве объектов федеральных целевых программ не существовало. Доля федерального бюджета в размере первых ФЦП составляла не более 20%, а в последующих программах — не более 8—10% общей потребности в финансировании этих программ. Основной источник финансирования ФЦП и подпрограмм регионального развития - внебюджетные средства. Резкое сокращение числа и объемов финансирования ФЦП и подпрограмм регионального развития в 2002 г. вызвано, прежде всего, дефицитом денежных ресурсов.

Чтобы исключить дублирование в финансировании объектов за счет разных источников и концентрацию ресурсов на приоритетных мероприятиях программ, упорядочены расходы, имеющие федеральную и региональную значимость: финансирование федеральных объектов региональных программ включено в государственную инвестиционную программу; объектов региональной и муниципальной собственности — в Фонд развития регионов.

Фонд реформирования региональных финансов с 2001 г. формируется в федеральном бюджете, в среднесрочной перспективе ему отводится функция стимулирования ответственной бюджетной политики региональной власти. Средства этого фонда в виде субсидий предусматривается ежегодно предоставлять отобранным на конкурсной основе 5-10 субъектам Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

Отметим, что после создания в 1994 г. ФФПР и внедрения формулы расчета федеральных трансфертов технология распределения федеральных бюджетных дотаций между регионами заметно улучшилась. В рамках реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. была внедрена новая методика расчета федеральных трансфертов бюджетам субъектов Федерации из ФФПР. Процедура выделения этих трансфертов стала более «прозрачной», жесткой и менее зависимой от бюджетной политики субъекта Федерации. В 2000 г. впервые применили комбинированный метод распределения трансфертов, позволивший провести учет одновременно принципов экономической эффективности и социальной (территориальной) справедливости. Первая часть (80 %) ФФПР предназначена для регионов, у которых бюджетная обеспеченность ниже среднего уровня по России, а вторая часть (20%) - для высокодотационных регионов РФ.

Распределение 80% общего объема ФФПР между субъектами РФ, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные валовые налоговые ресурсы (ВНР) не превышают среднероссийский показатель, осуществляется пропорционально отклонению удельных ВНР от среднего уровня. В результате распределения этой части фонда бюджетная обеспеченность регионов относительно друг друга не меняется: те регионы, у которых ВНР изначально был выше, и после выравнивания будут более обеспечены по сравнению с низкодоходными регионами. Методика распределения основной части ФФПР стимулирует региональные власти к развитию собственной налоговой базы. Оставшиеся 20% ФФПР распределяются между наименее обеспеченными регионами следующим образом: их доходы доводятся до одного и того же гарантированного при заданном объеме ФФПР минимума. Цель распределения - поддержание единого по России минимального уровня бюджетной обеспеченности для предоставления населению всех регионов некоторого гарантированного набора бюджетных услуг.

Темпы реформирования пока невелики.

Однако у методики оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности есть существенные недостатки: прежде всего, она не утверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа к проекту закона о федеральном бюджете. В последнем фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые, хотя и рассчитываются по методике, могут быть произвольно изменены в процессе рассмотрения законопроекта о бюджете в парламенте. Это делает данную методику «непрозрачной» и лишает региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочный, но и на ближайший бюджетный период. Следовательно, напрашивается вывод: надо сузить круг субъектов Федерации, пользующихся финансовой помощью из ФФПР, на основе утверждения дифференцированных нормативов отчислений от регулируемых доходов (например, от НДС).

В последние годы объем финансовой помощи по указанным каналам не превышал 1,8% ВВП, а в структуре финансовой поддержки основное место занимают трансферты из ФФПР.

Финансовая помощь субъектам Федерации имеет определенный выравнивающий эффект - в частности, с 1995 г. она приводит к сокращению межрегиональной дифференциации бюджетной обеспеченности и перераспределения бюджетных доходов в пользу высокодотационных регионов. Однако распределяется финансовая помощь неравномерно (в расчете на душу населения, и следовательно, в абсолютных объемах сумм). Это объясняется как неравномерным размещением населения и производства на территории страны, так и высокой степенью межрегиональной дифференциации потребности в федеральной финансовой помощи. У примерно 20 субъектов Федерации дс юдная часть бюджетов в основном формируется за счет федеральных средств. Можно считать, что такие регионы находятся в критической зоне бюджетной устойчивости и в отношении них возможно введение внешнего управления бюджетным процессом.

В течение последних нескольких лет в стране продолжается формализация процесса распределения федеральной финансовой помощи, а также растет стремление устранить асимметрию в бюджетном статусе различных субъектов межбюджетных отношений. Однако темпы реформирования отношений между бюджетами различного уровня, а также региональных финансов были невелики. Правительству не удалось достичь необходимой жесткости бюджетных ограничений для властей субъектов Федерации, установить контроль за эффективностью использования ресурсов на региональном уровне, а также добиться приемлемого роста формализации межбюджетных отношений.

Существенный недостаток системы федеральной финансовой помощи бюджетам других уровней власти — неувязка механизмов финансовой поддержки регионов с долгосрочными задачами региональной политики и отсутствие их целевой направленности. При этом не обеспечивается эффективность использования федеральной финансовой помощи и нет ответственности за последующие результаты. Поэтому в механизмах финансовой поддержки регионов следует перейти от господства уравнительных и нормативно-долевых методов определения ее размеров к применению комбинированного подхода к бюджетному регулированию на основе определения приоритетности территорий и широкого разнообразия форм и способов оказания такой поддержки.

В России хотя и сложился принципиально новый механизм взаимоотношений между бюджетами разных уровней, основанный на системе делегирования и разграничения полномочий, проведения налогово-бюджетной децентрализации, тем не менее сохраняется опасность хронического кризиса во взаимоотношениях между бюджетами различных уровней власти. Отчасти это объясняется и тем, что сегодня Россия наиболее точно характеризуется не как унитарное или федеративное государство, а как фрагментированное.

Реформа межбюджетных отношений не обеспечивает оптимального соотношения расходных полномочий (обязательств) и доходных источников между уровнями бюджетной системы, и в силу этого официальная (легальная) система межбюджетных отношений в России чрезмерно централизована. Практически вне реформ пока взаимоотношения на субнациональном уровне, нет также полноценной нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Отсутствие ответственности за полученные регионами финансовые ресурсы - одна из основных причин хронического кризиса межбюджетных отношений в России. Нерациональность (неосуществимость) требований официальной системы межбюджетных отношений позволяет региональным и местным властям переложить политическую и финансовую ответственность на федеральный Центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты. И как следствие — принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.

В Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. представлена общая схема разграничения полномочий между органами власти разных уровней. Прогнозируется некоторое (до 5%) повышение степени централизации расходных обязательств на федеральном уровне, в основном за счет сокращения расходных обязательств местных бюджетов. Однако из-за увеличения размеров финансовой помощи на выполнение федеральных мандатов и софинансирования социально значимых расходов пропорции в финансировании расходов и после реализации Программы практически не изменятся.

Хотя в бюджетном законодательстве РФ и провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, тем не менее бюджетная система государства остается неразделенной. Бюджетные полномочия и ответственность сильно переплетены, ряд функций исполняется централизованно (в частности, налоговые). В общественном сознании сохраняется представление о бюджетной системе как едином государственном бюджете во многом из-за неупорядоченности бюджетного устройства в субъектах Федерации, неопределенности бюджетного статуса и территориальной организации местного самоуправления. Кроме того, регионы и муниципалитеты не в состоянии повлиять на изменение сложившихся правил и процедур официальной системы распределения и полномочий, и ответственности.

Принцип самостоятельности бюджетов всех уровней, закрепленный Бюджетным кодексом РФ, практически не работает из-за того, что редакция первой части Налогового кодекса России ограничивает перечень региональных и местных налогов их малозначимыми видами, недостаточными для финансирования расходов регионального и местного характера и проведения самостоятельной налоговой политики.

Возможности децентрализации налоговых полномочий в России в существующих экономических и политических условиях серьезно ограничены. Напротив, в некоторых случаях повышение эффективности налогово-бюджетной системы связывают с сокращением налоговых полномочий региональных и местных властей, прежде всего, по изменению ставок налога на прибыль предприятий и предоставлению льгот в отношении данного налога, отмене муниципального налога на прибыль. Это объясняется и тем, что федеральная власть в России отдает предпочтение нормативно-долевым методам формирования доходов бюджетов разных уровней.

Межбюджетные отношения продолжают негативно отражаться на реформах в экономике и социальной сфере, так как не способствуют возникновению у региональных и местных властей стимулов к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, способствующей созданию здоровой конкурентной среды и поддержанию предпринимательства. Формирование эффективной системы межбюджетных отношений в России должно происходить в русле:

Ф.К. САДЫГОВ, заместитель министра РФ по налогам и сборам, действительный государственный советник Налоговой службы РФ

Статьи, интервью, публикации