Конкуренция на рынке банковских услуг.

ноябрь 2003 г

Недавно в интервью журналу «Профиль» министр Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства И.Ю. Южанов выразил свою озабоченность тем фактом, что отдельные субъекты Федерации пролоббировали при принятии бюджета 2003 г. изъятие важного положения из Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Согласно этому положению размещение бюджетных средств должно происходить на конкурсной основе и в конкурсах не могут принимать участие аффилированные с органами власти банки. Изъяв это положение, регионы закрепили другое: «карманные» банки местных властей без всякой конкуренции получают доступ к дешевым бюджетным ресурсам. Это дает им возможность работать более эффективно, чем их конкуренты, такого доступа не имеющие. В интервью было подчеркнуто, что министерство приложит все усилия, чтобы в бюджете 2004 г. такой статьи не было. Автор данной статьи высказывает свою точку зрения по этому вопросу.

Для лучшего понимания данной проблемы вопрос конкурентных отношений следует рассмотреть с теоретической точки зрения. В рыночной экономике равноправная конкуренция - одно из ключевых условий развития любой отрасли. Поэтому я согласен с г-ном И.Ю. Южа-новым, что государство должно обеспечивать равные конкурентные условия. Этот тезис распространяется и на банковскую отрасль. Под конкуренцией в банковской сфере понимается состязательность между банками, при которой их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможности каждого односторонне воздействовать на общие условия предоставления банковских услуг. Однако это общее определение становится менее ясным, когда добавляется слово «равноправная». Еще в римском праве было установлено, что равное право для всех означает фактическое неравенство для отдельного индивида.

Поэтому применительно к современной действительности есть другие определения конкуренции. Вот одно из них: конкуренция есть процесс создания и распространения знаний среди участников рынка о том, как лучше вести свой бизнес. Те, кто создают новое знание о способах хозяйствования, получают на какой-то срок преимущество перед остальными, которые стремятся подтянуться до уровня лучших. Кто не умеет учиться или не может в силу ограниченности ресурсов применить имеющиеся знания, вынужден покинуть рынок. В целом таким образом происходит рост уровня и качества производимых услуг и товаров. Именно так действует рынок в условиях равноправной конкуренции.

Переходя к конкуренции на рынке банковских услуг, необходимо отметить, что для банков решающее значение имеют знания о способах получения дешевых и наиболее долгосрочных или постоянно возобновляемых ресурсов. Остатки на расчетных счетах являются важной частью ресурсной базы банков. Борьба за выгодных, т.е. имеющих постоянные большие остатки, клиентов происходит на арене ожесточенной конкуренции между банками. Главное орудие в этой борьбе -предоставление кредитов по ставкам ниже, чем у конкурентов. Для крупных, устойчиво работающих предприятий, постоянно использующих кредиты в своей деятельности, вопрос о снижении ставки кредитования хотя бы на 2-3% оказывается решающим при принятии решения о переводе счетов или части финансовых потоков в тот банк, который предложит более низкие ставки.

Банк может снизить ставки против рыночных без ущерба для своей доходности либо за счет снижения внутренних издержек, либо за счет привлечения относительно дешевых ресурсов. Но на рынке цена ресурсов определяется спросом и не может быть снижена для конкретного банка.

Другое дело, если банк использует внерыночные ресурсы, т.е. не покупает средства на рынке, а получает их от государства или его образований в виде обслуживания бюджетных счетов. Такие банки приобретают преимущества перед теми, которые бюджетные счета не имеют. И чем больше таких счетов в пассивах банка, тем более он конкурентоспособен по сравнению с остальными.

Таким образом возникает то, что называется неравными условиями конкуренции или неравноправной конкуренцией, происходит существенное искажение конкурентной среды. И при нынешних условиях зачастую достаточно получить доступ к постоянно возобновляемому источнику государственных финансовых ресурсов, чтобы стать более конкурентоспособным.

Все многообразие проблемы равноправной конкуренции сведено нами к простому и осязаемому фактору — возможности доступа к государственным ресурсам, и если здесь есть элемент упрощения, то он незначительный. Итак, принцип равноправной конкуренции означает исключение или ограничение возможности получения отдельными банками конкурентных преимуществ за счет использования бюджетных средств или иных средств нерыночной природы.

Как известно, защиту конкуренции на финансовых рынках осуществляет Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его управления на местах на основе соответствующего федерального закона.
Анализ отдельных положений данного закона, а также принятых в его исполнение некоторых нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что применение антимонопольными органами соответствующих мер, направленных на создание равных условий конкуренции на рынке финансовых услуг, на практике в значительной мере затруднено.

Например, ключевой вопрос — определение доминирующего положения на рынке банковских услуг. Это должен делать антимонопольный орган в соответствии с методикой, им же и утвержденной. Но эта методика лишь позволяет определить отношение оборота финансовых услуг, оказываемых конкретной организацией, к общему объему рынка финансовых услуг и не содержит никакого указания на количественный показатель, при достижении которого кредитная организация должна быть признана занимающей доминирующее положение на рынке финансовых услуг. Такой законодательный пробел не способствует объективному подходу. Это приводит к несоответствию правоприменительной практики, складывающейся в разных регионах РФ; возможности оспаривания любого решения, принятого антимонопольным органом в данной сфере, как несоответствующего требованиям закона; к субъективизму со стороны антимонопольных органов, которые могут или вынуждены самоустраняться от выполнения возложенных на них контрольных функций либо предъявлять к финансовым организациям необоснованно жесткие требования.

В соответствии со ст. 8 вышеназванного Закона финансовые организации обязаны направлять уведомление в федеральный антимонопольный орган обо всех заключенных в любой форме соглашениях или о принятых решениях о ведении согласованных действий.

Действительно, в том случае, когда соответствующее соглашение заключается между финансовыми организациями в письменной форме, данная форма контроля может считаться действенной, однако подобные соглашения носят зачастую неформальный характер и доказать юридически их наличие практически невозможно. Закон не устанавливает методики выявления подобных неформальных соглашений, и данная система контроля на практике становится абсолютно нефун-кционирующей.

Поэтому соглашения, направленные на монополизацию рынка, никогда не были выявлены, хотя процесс контроля над кредитными учреждениями особо не маскируется. Существование целых групп банков, контролируемых из одного центра, зачастую не является секретом. В специализированных финансовых изданиях время от времени появляются схемы, иллюстрирующие деятельность тех или иных финансово-промышленных групп и включенных в них банков, но это никогда не было и не будет по причине, указанной выше, предметом разбирательства со стороны антимонопольных органов.

Закон содержит ссылки на нормативные акты, которые до сих пор не приняты. В частности, в Законе есть ссылки на «Порядок определения доминирующего положения финансовой организации на рынке финансовых услуг», который утверждается МАП по согласованию с ЦБ РФ; «Норматив доли рынка, менее которой сделки о согласованных действиях не подпадают под закон», который устанавливается Правительством РФ.

В Законе имеются статьи о конкурсном отборе финансовых организаций для осуществления отдельных операций со средствами бюджетов всех уровней. Наличие такой правовой нормы необходимо, но из-за недостаточной конкретизации в Законе выполнение ее на практике представляется весьма сомнительным. Во-первых, термин «отдельные операции» является неконкретным и дает возможность различной его трактовки в зависимости от предпочтений тех или иных чиновников. Кроме того, эта норма не может быть применена к обслуживанию расчетных счетов бюджетов и бюджетополучателей различных уровней. Слишком велик объем работы, необходимой для организации таких конкурсов, и нет никого, кто бы был заинтересован в их проведении, как и нет ответственности за их непроведение.

В то же время Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в своих документах справедливо отмечает, что уровень конкуренции на значимых сегментах рынка банковских услуг остается низким, а показатель концентрации банковского капитала в Российской Федерации -один из самых высоких в мире. Однако изменить это положение он не в силах, потому что, несмотря на кажущуюся простоту проблемы, решение ее представляется крайне сложным и зависимым не столько от воли властей, сколько от общего структурно-институционального устройства экономики и соответствия ее рыночным условиям. Например, любые виды госмонополий неизбежно порождают неравные условия в конкуренции. Те банки, которые обслуживают счета этих монополий, немедленно получают конкурентные преимущества.

Если взять, например, Сбербанк РФ, то как будет применяться Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» к этому монополисту? Если даже положение Сбербанка в области страхования вкладов оставить неизменным, то цели, преследуемые этим законом, не будут достигнуты. Поскольку истинная демонополизация рынка банковских услуг без решения этой проблемы невозможна. Исходя из изложенного, необходимо признать, что Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» пока не учитывает в достаточной мере национальную специфику. И поэтому речь в настоящее время может идти только о постепенном движении к равноправию в конкуренции среди банков, связанном с глубинными преобразованиями в экономике. А значит, нужно признать, что сейчас нет равноправной конкуренции и в ближайшее годы ее не будет.

Государство призвано учитывать это обстоятельство и стараться поддерживать такую систему, которая обеспечила бы «мирное» сосуществование самых различных по размеру и специализации финансовых институтов. Каждая категория таких банков должна стараться действовать в своей рыночной нише, а конкуренция внутри среды — соответствовать «весовой категории» банков. Отношения между различными подуровнями могут регулироваться правилами, устанавливаемыми государством. Наиболее четко должны быть регламентированы рамки деятельности банков с участием в капитале органов власти, субъектов Федерации и муниципалитетов, использующих соответствующие ресурсы. В отношении этих банков необходимо соблюсти принцип преференции со стороны государства в обмен на «поражение» в отдельных операциях.

Как реализовать применение данного тезиса на практике? Решений может быть много. Например, банк, в котором сосредоточены бюджетные средства субъекта Федерации, будет открывать свои подразделения в депрессивных районах данного региона, выступать в качестве организатора синдикатов по кредитованию социально значимых и низкорентабельных проектов и др. При этом должны работать общие «правила игры», которые исключают «двойные» стандарты, ограничивают неформальные связи менеджмента банков с государственными чиновниками, обеспечивают: открытую и прозрачную систему распределения государственных ресурсов, исключение преференций для «приближенных» банков, следование принципу — государственные ресурсы предоставляются коммерческим банкам в обмен на долгосрочные обязанности по поддержке и развитию конкретных федеральных программ в рамках инвестиционной, структурной, социальной политики государства.

Ограничения на деятельность крупнейших частных банков не должны носить характер прямого запрета. Они должны быть направлены на косвенное сдерживание монополизации и концентрации банковской сферы. В частности, при рассмотрении вопроса об открытии филиала инорегионального банка в данном регионе необходимы повышенные требования к его финансовому состоянию. Наоборот, при развитии филиальной сети местными банками на территории, подведомственной одному Главному управлению ЦБ, целесообразно смягчать требования к вновь открываемым филиалам, дополнительным офисам. Центральный банк призван внимательно следить за тем, чтобы территориальный охват деятельности банка соответствовал его финансовому состоянию. Если многофилиальный банк начинает испытывать существенные финансовые затруднения, то именно на его филиалы должны в первую очередь накладываться ограничения со стороны Банка России. Достаточно вспомнить банкротства крупнейших многофилиальных банков в период 1998-1999 гг. По мере ухудшения финансового состояния эти банки прилагали немалые усилия, чтобы привлечь дополнительные ресурсы от предприятий и населения для того, чтобы закрыть образовавшиеся «дыры», поднимали ставки по привлеченным ресурсам, конечным итогом чего стал лишь еще больший масштаб негативных последствий их банкротств для экономики.

В то же время какие-либо действия государства, направленные на предоставление преимуществ определенным банкам или их клиентам, снижают общий уровень рыночной дисциплины. Например, вкладчиков Сбербанка мало интересует степень его информационной открытости, так как даже при неблагоприятном развитии событий их вклады будут компенсированы государством. А информационная закрытость крупных участников банковского рынка влечет за собой рост неуверенности других участников рынка и общее снижение уровня информационной прозрачности.

Другое препятствие, также мешающее укреплению рыночной дисциплины в банковской сфере, заключается в том, что многие банки находятся в достаточно неустойчивом финансовом положении, что вызвано последствиями кризиса 1998 г. Раскрытие же полной информации о их положении приведет к еще большему его ухудшению. В том и заключается парадокс, что рыночная дисциплина заставляет банки не принимать на себя лишние риски лишь на ранних стадиях проблемности. Если же банк уже испытывает существенные трудности, то его акционеры зачастую экономически заинтересованы в проведении рискованной стратегии, поскольку им почти нечего терять в случае провала такой стратегии, зато выигрыш может быть большим. Поэтому совершенствование рыночной дисциплины должно, во-первых, подкрепляться эффективным банковским надзором и, во-вторых, проводиться аккуратно, чтобы не спровоцировать резкой реакции участников рынка и клиентуры.

Наиболее полной информацией о банковском рынке обладает надзорный орган. Поэтому логично, что именно он должен сделать первый шаг в направлении укрепления рыночной дисциплины. Данная функция лежит в русле основной задачи надзора и регулирования — повышение надежности банковской системы. В развитых странах именно центральным банкам принадлежит роль контролера за тем, чтобы банки публиковали достоверную и как можно более полную информацию о своей деятельности. Поэтому важно, чтобы Банк России не только развивал бы систему надзора, но и включился в процесс совершенствования рыночной дисциплины, которая по мере развития банковской сферы сможет эффективно дополнить надзор.

Д.А. МИЗГУЛИН