Изменения в банковском законодательстве действуют.

февраль 2003

Банковское законодательство - отрасль российского законодательства, представляющая систему нормативных правовых актов, регулирующих банковскую деятельность. Как установлено ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности», другими федеральными законами и нормативными актами Банка России. Разумеется, эта законодательная база не остается неизменной. В последние два года Государственная Дума приняла ряд существенных изменений в банковское законодательство.

17 мая 2001 г. Государственная Дума одобрила блок законов, условно именуемых «пакет МВФ». В него входят поправки в федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Главной причиной принятия поправок было не столько требование Международного валютного фонда по реструктуризации банковской системы Российской Федерации, сколько наличие правового вакуума в российском законодательстве о банкротстве банков, позволяющего банкротить банки таким образом, что их кредиторы, прежде всего вкладчики, годами ждали причитающихся им выплат, в то время как наиболее ликвидные активы этих банков выводились.

Старая редакция ст. 20 Закона «О банках и банковской деятельности» закрепляла за Банком России право отозвать банковскую лицензию при совершении банком определенных правонарушений. Теперь Банк России обязан отозвать лицензию, если в процессе осуществления банковского надзора установит:

• достаточность капитала кредитной организации снизилась ниже 2%;
• размер собственных средств (капитала) стал ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату регистрации банка;
• банк не исполняет в срок требование Банка России об
  увеличении уставного капитала и собственных средств;
• банк не исполняет требования кредиторов по денежным обязательствам.

Поправки в Закон «О банках и банковской деятельности» предусматривают 30-дневный срок исковой давности для обжалования приказа Банка России об отзыве лицензии. Тем самым устраняется возможность возникновения двусмысленной ситуации, когда признанному банкротом банку ранее возвращали банковскую лицензию.

Основное концептуальное новшество поправок состоит в том, что банк с отозванной лицензией в любом случае должен быть ликвидирован. Ликвидация может происходить в рамках процедуры либо банкротства, либо принудительной ликвидации.

Важным шагом к формированию в Российской Федерации цивилизованной, соответствующей общепризнанным мировым стандартам системы признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) стало принятие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Данный закон устанавливает порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и процедур признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства.

Статья 2 закона дает определение несостоятельности (банкротства) кредитной организации, под которой понимается признанная арбитражным судом ее неспособность удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей (далее - банкротство). Кредитная организация считается неспособной удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязанности не исполнены ею в течение одного месяца с момента наступления даты их исполнения.

Главное внимание в рассматриваемом законе уделено не процедуре признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами), а, в первую очередь, мерам по предотвращению банкротства, которые проводятся до отзыва лицензии. К числу указанных мер относятся: финансовое оздоровление кредитной организации; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией; реорганизация кредитной организации.

Продолжающийся финансовый и экономический кризис и, как его следствие, системный банковский кризис поставили перед Банком России в области совершенствования банковского законодательства Российской Федерации задачу реструктуризации кредитных организаций страны.

Ближайшие цели реструктуризации банковской системы:

восстановление способности банковской системы оказывать базовый комплекс банковских услуг;

увеличение капитала жизнеспособного ядра банковской системы, улучшение качества активов, создание долгосрочной ресурсной базы для банковского обслуживания потребностей реального сектора экономики и проведения платежей;

восстановление доверия к банкам со стороны частных вкладчиков и кредиторов, в том числе иностранных;

привлечение к участию в капиталах банков новых собственников, в том числе иностранных инвесторов;

восстановление нормального функционирования финансовых рынков, в том числе межбанковского денежного рынка.

Опираясь на мировую практику восстановления платежеспособности банковских систем, было создано Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО).

Для обеспечения необходимого правового регулирования процедур реструктуризации и деятельности АРКО был принят Федеральный закон «О реструктуризации кредитных организаций», призванный создать правовую основу работы по реструктуризации кредитных организаций, под которой понимается комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Главными направлениями проводимой Банком России работы в сфере нормотворческой деятельности являются: совершенствование правовых условий для защиты и устойчивости рубля, проведение политики реструктуризации и укрепления банковской системы, развитие надзора за банковской деятельностью, развитие правовой основы регулирования системы расчетов, в том числе системы электронных платежей.

Кроме собственно банковского законодательства, в 2002 г. стал действовать ряд комплексных законодательных актов, существенно регулирующих в том числе и банковскую деятельность.

Новый Кодекс РФ об административной ответственнвсти банков.

С 1 июля 2002 г. вступил в силу новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В нем впервые в российском законодательстве в кодифицированном виде представлена административная ответственность за правонарушения в банковской сфере.

Все нормы Кодекса, потенциально применимые к банкам как виду кредитных организаций, можно подразделить на 3 группы:

1) «чисто банковские», т.е. субъектом административной ответственности по ним могут быть только кредитные организации либо их должностные лица (ст. 4.14, 15.2, 15.7— 15.10, 15.26). Большинство диспозиций норм этих статей бланкетные, что обязывает правоприменителя к обращению к соответствующим нормам банковского законодательства;

2) нормы, применимые к кредитным организациям лишь постольку, поскольку они являются юридическими лицами, которые для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеют право осуществлять банковские операции, предусмотренные ФЗ «О банках и банковской деятельности»;

3) общие нормы раздела I КоАП РФ, посвященные административной ответственности юридических лиц.
Впервые в КоАП решен вопрос об административной ответственности в случае реорганизации юридического лица: действует правопреемство.

Еще одно новшество Кодекса — ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26). В КоАП РСФСР подобной нормы не было, поэтому на ней стоит остановиться подробнее.

В ч. 1 ст. 15.26 предусмотрена ответственность за осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности. Эта норма базируется на требованиях ч. 5 ст. 5 Закона о банках, в соответствии с которой кредитной организации запрещается заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью. Обе приведенные нормы специальные по отношению к ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, поскольку распространяются только на банки и небанковские кредитные организации, т.е. носят непосредственный характер. Поэтому указанными видами деятельности могут заниматься, к примеру, дочерние или зависимые от банка юридические лица.

Другим видом нарушений законодательства о банках и банковской деятельности является нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований (ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ). Такие нормативы имеют экономический характер, который выражается в их направленности на обеспечение устойчивости банковской системы. Правовое значение нормативов состоит в их обязательности, т.е. в их закреплении в нормах банковского законодательства.

В соответствии с пп. 2, 7 ст. 35 и ст. 61 Закона о Банке России к таким нормативам относятся: минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций; минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций; предельный размер неденежной части уставного капитала и целый ряд других.

Особо следует отметить ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ, которая защищает интересы наиболее уязвимой категории участников банковских отношений. Речь идет о клиентах (вкладчиках) банков. При этом, однако, нельзя не согласиться с мнением ряда юристов, что недостатком этой нормы следует считать применение оценочного понятия, аналогичного содержащемуся в ч. 2 ст. 75 Закона о Банке России, — «реальность угрозы интересам кредиторов (вкладчиков)», что в определенной ситуации может привести к злоупотреблениям со стороны контролирующих органов.

При сопоставлении ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, с одной стороны, и ч. 1 ст. 75 Закона о Банке России и норм Инструкции Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» от 31 марта 1997 г. №59, с другой, как раз и обнаруживается коллизия норм банковского и административного законодательства, о которой говорилось выше. Она может быть разрешена следующим образом.

Часть 2 ст. 15.26 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Часть 1 ст. 75 Закона о Банке России говорит об ответственности за нарушение кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России. Названная Инструкция №59 конкретизирует ч. 1 ст. 75 Закона о Банке России. Как видно из приведенных формулировок, диспозиция ч. 2 ст. 15.26 полностью охватывается ч. 1 ст. 75. Иными словами, норма ч. 2 ст. 15.26 при нарушении кредитной организацией нормативов и иных обязательных требований Банка России (и только в этом случае) является специальной и подлежащей применению; при нарушении кредитной организацией норм федеральных законов и иных нормативно-правовых актов в оставшейся части (например, в случае установления фактов существенной недостоверности отчетных данных) нужно применять ч. 1 ст. 75 и Инструкцию №59.

Аналогично разрешается коллизия ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ и ч. 2 ст. 75 Закона о Банке России. Кроме того, правило о приоритете специальных норм над общими применимо и при разрешении коллизии чч. 2 и 3 ст. 14.1 КоАП РФ, с одной стороны, и п. 5 ч. 1 ст. 20 Закона о банках — с другой (нормы Закона о банках в этом случае являются специальными).

Серьезное значение имеют нормы КоАП РФ об ответственности за невыполнение должностным лицом учреждения банка обязанностей по контролю за выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций.

Поскольку нормы об ответственности должностных лиц кредитной организации за воспрепятствование деятельности временной администрации отсутствуют и в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», и в подзаконных актах, то нормы ст. 14.14 КоАП РФ будут способствовать стабилизации правоотношений в рамках процедуры признания кредитной организации несостоятельной (банкротом).

Статья 15.2 Кодекса устанавливает ответственность за невыполнение должностным лицом учреждения банка обязанностей по контролю за выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций.
Кассовые операции согласно п. 5 ч. 1 ст. 5 Закона о банках относятся к банковским операциям, регулирование и надзор за исполнением которых на основании ст. 4 и 56 Закона о Банке России от 10 июля 2002 г. возложены на ЦБ РФ. Порядок ведения кассовых операций урегулирован ст. 34 Закона о Банке России, Положением о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации от 5 января 1998 г. №14-П, письмом Банка России «Об утверждении порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации» от 4 октября 1993 г. №18 и Положением о порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации (утверждено Приказом ЦБ РФ от 25 марта 1997 г. №02-101).

Согласно этим актам организации, предприятия и учреждения независимо от организационно-правовой формы хранят свободные денежные средства в банках на соответствующих счетах на договорных условиях. Наличные денежные средства, поступающие в кассы предприятий, подлежат сдаче в банки для последующего зачисления на счета этих предприятий. Порядок и сроки сдачи наличных денег устанавливаются обслуживающими банками каждому предприятию по согласованию с их руководителями. Этими актами также установлена обязанность банков не реже одного раза в два года проверять соблюдение порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью. Однако специальных норм об ответственности банков или их должностных лиц за невыполнение этой обязанности в нормах приведенного законодательства нет. До принятия КоАП РФ в таких случаях сами банки могли привлекаться к ответственности лишь на основании ст. 75 Закона о Банке России. Поэтому появление специальной нормы об ответственности должностных лиц банков за такие нарушения в КоАП РФ следует оценить положительно.

Помимо названных, к числу «чисто банковских» Кодекс также относит группу нарушений, предусмотренных ст. 15.7-15.10, связанных с ненадлежащим совершением операций по счету или невыполнением банком законного ограничения распоряжения счетом. Общим для этой группы является то, что наряду с административными санкциями, налагаемыми уполномоченными государственными органами на должностных лиц банков, за эти правонарушения в отдельных случаях могут применяться клиентами в рамках договора банковского счета и гражданско-правовые, предусмотренные ст. 856 ГК (но в последнем случае субъектом ответственности будет сам банк).

Статья 15.7 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение порядка открытия счета налогоплательщику, т.е. за открытие банком или иной кредитной организацией счета организации или индивидуальному предпринимателю без предъявления ими свидетельства о постановке на учет в налоговом органе или органе государственного внебюджетного фонда.

Правда, из формулировки указанной статьи не ясно, о каком счете идет речь. Буквальное толкование позволяет сделать вывод о том, что клиент банка, которому открывается счет, является налогоплательщиком (особенности открытия счетов предприятиям-налогоплательщикам установлены Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. №1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения» и изданным на его основе совместным письмом ГНС РФ от 11 ноября 1996 г., Минфина РФ от 10 ноября 1996 г. и ЦБ РФ от 24 октября 1996 г. «О порядке открытия счетов налогоплательщикам-предприятиям»).

Но тогда возникает другой вопрос: почему ответственность за подобные нарушения предусматривается в Административном, а не в Налоговом кодексе? Или же законодатель имел в виду особый вид банковского счета — счет налогоплательщика, открытие которого действительно имеет определенную специфику? Тем более что аналогичный состав правонарушения есть и в Налоговом кодексе РФ, ст. 132 которого устанавливает ответственность за нарушение банком порядка открытия счета налогоплательщику, в частности за открытие банком счета организации или индивидуальному предпринимателю без предъявления ими свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, а равно открытие счета при наличии у банка решения налогового органа о приостановлении операций по счетам этого лица. На первый взгляд, налицо дублирование норм об ответственности практически за одно и то же правонарушение в различных нормативно-правовых актах. Но в отличие от НК соответствующая статья КоАП РФ определяет более широкий перечень условий: отсутствие документов, подтверждающих постановку на учет не только в налоговом, но и в органе государственного внебюджетного фонда. Кроме того, если по ст. 132 НК субъектом ответственности является банк, то по ст. 15.7 КоАП — его должностные лица.

Часть 2 ст. 15.7 устанавливает ответственность за открытие банком или иной кредитной организацией счета организации или индивидуальному предпринимателю при наличии у банка или иной кредитной организации решения налогового органа либо таможенного органа о приостановлении операций по счетам этого лица. Такая расплывчатая формулировка не позволяет четко определить условие наступления ответственности.

Сейчас ни один нормативно-правовой акт не содержит упоминания о том, что основанием для отказа в заключении договора банковского счета может быть решение контролирующего органа о приостановлении операций по другим его счетам. Таким образом, установленная ч. 2 ст. 15.7 КоАП РФ ответственность противоречит требованиям п. 2 ст. 846 ГК РФ. Если предположить, что в комментируемой норме речь идет о том же самом счете, то придется признать, что на уже открытый в банке счет возможно открыть другой, что противоречит ст. 5 Закона о банках, где в исчерпывающем перечне банковских операций подобной операции нет. Таким образом, ч. 2 ст. 15.7 КоАП РФ является нормой, не согласовывающейся с действующим законодательством.

Статья 15.8 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение банком или иной кредитной организацией установленного срока исполнения поручения налогоплательщика (плательщика сбора) или налогового агента о перечислении налога или сбора (взноса), а равно инкассового поручения (распоряжения) налогового органа, таможенного органа или органа государственного внебюджетного фонда о перечислении налога или сбора (взноса), соответствующих пеней и (или) штрафов в бюджет (государственный внебюджетный фонд).

Согласно ст. 849 ГК и ст. 80 Закона о Банке России общий срок безналичных расчетов не должен превышать двух операционных дней в пределах субъекта Федерации и пяти дней — в пределах Российской Федерации. Специальным законодательством могут быть установлены иные сроки платежей. Например, ст. 119 Таможенного кодекса устанавливает, что таможенные платежи уплачиваются до принятия или одновременно с принятием таможенной декларации либо со дня истечения срока ее подачи. Ответственность за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов, а также несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств установлена и ст. 304 и 305 Бюджетного кодекса РФ. Однако по общему правилу вопросы исполнения обязанностей налогоплательщиков по уплате налоговых платежей регламентируются в Налоговом кодексе РФ.

Пунктом 2 ст. 60 НК РФ установлено, что поручение на перечисление налога или решение о взыскании налога исполняется банком в течение одного операционного дня, следующего за днем получения такого поручения. При наличии денежных средств на счете налогоплательщика или налогового агента банки не вправе задерживать исполнение поручений на перечисление налогов или решений о взыскании налогов в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды). Нарушение банком установленного срока исполнения поручения налогоплательщика (плательщика сбора) или налогового агента о перечислении налога или сбора влечет на основании ст. 133 НК РФ взыскание пени в размере одной сто пятидесятой ставки рефинансирования ЦБ РФ, но не более 0,2% за каждый день просрочки. При этом важно подчеркнуть, что банк подлежит ответственности только при наличии вины. Следовательно, вина банка исключается, к примеру, в случае неисполнения платежного или инкассового поручения по причине отсутствия средств на расчетном счете клиента или возврата расчетного документа по причине его несоответствия требованиям Положения о безналичных расчетах в Российской Федерации. В комментируемой норме также прослеживается стремление законодателя унифицировать нормы об ответственности, имеющиеся в различных нормативно-правовых актах.-Вместе с тем это влечет коллизии норм налогового, административного и таможенного законодательства. На сегодняшний день, очевидно, в отношении налогоплательщиков (плательщиков сборов) и налоговых агентов будут применяться нормы Налогового кодекса РФ (к банкам) и ст. 15.8 КоАП (к должностным лицам банков), а в отношении таможенных органов и иных субъектов - только нормы Административного кодекса.

Новшеством в административном законодательстве следует признать установленную ст. 15.10 Кодекса ответственность за неисполнение банком или иной кредитной организацией поручения органа государственного внебюджетного фонда о зачислении во вклады граждан сумм государственных пенсий и (или) других выплат.

По общему правилу вкладные операции кредитных организаций регулируются ст. 834-844 ГК РФ о банковском вкладе. Ответственность банков за ненадлежащее совершение операций по вкладу установлена соответственно ст. 395, 834, 856 Гражданского кодекса. Особенности перечисления платежей в государственные социальные внебюджетные фонды регламентированы специальным законодательством, в частности совместным письмом Банка России от 5 января 2001 г. № 898-У и Минфина РФ от 15 января 2001 г. №5н «О порядке работы банков с расчетными документами на перечисление (взыскание) денежных средств в государственные социальные внебюджетные фонды в связи с введением с 1 января 2001 г. единого социального налога (взноса)». Однако ответственность банков за неисполнение поручения именно государственного внебюджетного фонда установлена в кодифицированном акте впервые.

О. А. БОРЗУНОВА