Построение единой системы управления госдолгом России.

Концепция единой системы управления госдолгом Российской Федерации с рядом редакционных замечаний со стороны различных министерств и ведомств внесена в Правительство РФ. Ожидается, что в ближайшее время документ будет одобрен.

Структура нашего внешнего долга очень сложная. Долг сложен как по природе своего происхождения, так и по срокам, ставкам и другими характеристикам. Возможно, это одна из самых сложных структур долга в мире. И, конечно, принятие документа, регламентирующего институциональное управление таким долгом, требует определенного времени. По нашим оценкам, внедрение этой концепции займет от двух до четырех лет.

Документ трактует понятие «управление государственным долгом», поскольку существующая законодательная база, включая Бюджетный кодекс, определяет его только в общем виде, т.е. не регламентируется, какие операции входят в состав управления долгом. В документе также определена цель управления долгом РФ. Это прежде всего поддержание объема государственного долга на безопасном для страны уровне, обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме и такая функция, как оптимизация стоимости обслуживания государственного долга. По нашим расчетам, цель для правительства, которая может быть достижима к началу 2005 г., - суммарный объем долга около 40% от валового внутреннего продукта. Этот показатель был рассчитан, он сравнивался с аналогичными показателями в других странах со схожим уровнем развития экономики.

Небольшой экскурс в историю. Как формировалась структура долга, прежде всего внешнего? Известно, что с распадом Союза, когда Внешэкономбанк был основным заемщиком РФ, первоклассным заемщиком, надо признать, объем заимствований происходил по нарастающей и институциональные структуры не успевали формироваться за потребностями государства в заемных средствах. Поэтому в настоящий момент существующая система достаточно разрозненна: это прежде всего Внешэкономбанк, который является агентом правительства по обслуживанию государственного внешнего долга, ряд долговых департаментов Министерства финансов и, кроме того, различные министерства и ведомства, осуществлявшие заимствования. Например, Мин-сельхоз имел право самостоятельно привлекать кредиты. Такая децентрализация не способствует улучшению структуры и методов управления, поэтому концепция предусматривает большую централизацию учетных принципов и принятия решений при осуществлении заимствований.

Кроме того, по нашему мнению, управление как внутренним, так и внешним долгом должно осуществляться на принципах единоначалия и на единых учетных методологических принципах. Такой подход в принципе соответствует международной практике. При разработке данного документа мы использовали помощь консультантов, в том числе Международного валютного фонда, Всемирного банка, международных инвестиционных банков и различных групп экспертов.

Следует отметить, что существуют внутренние и внешние факторы, препятствующие построению всеобъемлющей и стройной системы управления госдолгом. К внешним факторам относятся сохраняющаяся высокая степень зависимости платежеспособности России от мировых рынков энергоносителей, отсутствие устойчивого доступа РФ к международным рынкам капитала, недостатки в законодательном разграничении компетенции органов государственной власти в сфере управления государственным долгом, нерыночный характер основной доли внешнего государственного долга, что затрудняет методы управления ими, и отсутствие должной координации между финансово-бюджетной и денежно-кредитной политикой, т.е. между Министерством финансов и Банком России, в сфере управления госдолгом. К внутренним факторам можно отнести отсутствие на сегодняшний момент единой системы управления государственным долгом и интегрированных баз данных по внешнему долгу.

Кроме того, Банк России в рамках платежного баланса также осуществляет учет операций по внешнему долгу, но на несколько иных принципах, а именно, резидентности. Бюджетный учет основан на принципе, что внешним долгом являются все обязательства в иностранной валюте. В результате в публикациях появляются разные цифры относительно объема госдолга, что вызывает вопросы и сомнения и у инвесторов, и у тех, кто пользуется этой информацией. Кроме того, у нас пока нет четкого и хорошо прописанного механизма регулирования и эффективного контроля за федеральными, региональными, муниципальными и субфедеральными заимствованиями.

Совокупность всех этих внешних и внутренних факторов предопределяет достаточно высокий уровень риска в сфере управления государственным долгом, что делает экономику уязвимой.

В данном документе разработчики постарались сформулировать цели, задачи и принципы реформирования системы государственного долга и показать, что удастся достичь в результате реализации данной концепции. Прежде всего это совершенствование и, может быть, во многом пересмотр существующей законодательной базы в сфере управления государственным долгом. В настоящее время вносятся поправки в Бюджетный кодекс, правительство планирует летом внести в Государственную Думу свои предложения по новой редакции статей Бюджетного кодекса. Уже достаточно серьезно переработаны ст. 89-121, которые в основном описывают методы управления государственным долгом. Помимо введения понятия «управление госдолгом», описаны операции, которые правительство сможет осуществлять в сфере управления им, принятые в международной практике: это и досрочное погашение, и выкуп, и конверсия долговых обязательств в др.

Кроме того, по нашему мнению, нуждается в серьезной реорганизации сама организационная структура управления государственным долгом. Министерство финансов осуществляет большое количество функций, которые не свойственны правительственному органу, в частности по оперативному и аналитическому учету государственного долга и оперативному управлению им. Поэтому в концепции сформулированы предложения, касающиеся создания специального органа, условно назовем его долговым агентством, но это может быть долговой офис или самостоятельная структура, которая будет осуществлять ведение аналитического учета всех операций по внутреннему и внешнему долгу, т.е. будет формировать своего рода управленческую отчетность для принятия министерством решений в области управления долгом.

Планируется также передать долговому агентству те операции по управлению, которые в настоящий момент осуществляются частично Внешэкономбанком, частично Министерством финансов. Эти операции будут осуществляться по поручению и указанию правительства. Форма создания долгового агентства нуждается в определении. В любом случае нормативным актом, утверждающим создание долгового агентства, должны определяться его права и обязанности, полномочия, методы контроля за его деятельностью. Создание такого агентства сдерживается из-за неосуществленного разделения Внешэкономбанка. Этот вопрос сейчас тоже стоит на повестке дня. На балансе Внешэкономбанка есть большое количество долговых обязательств бывшего СССР, и, по существующему законодательству, если организация реорганизуется в любой форме, то кредиторы имеют право на досрочное предъявление требований. Поэтому этот вопрос требует осторожного подхода.

После принятия концепции за Министерством финансов предлагается сохранить следующие функции: организация управления госдолгом в рамках тех полномочий, которые правительство предоставило Министерству финансов: участие в разработке стратегий и годовых программ в области управления долгом; определение потребности федерального бюджета в заемных средствах; осуществление от имени Правительства РФ эмиссии ценных бумаг на внутренних и внешних рынках; ведение от лица правительства переговоров с иностранными и внутренними кредиторами и обеспечение учета и отчетности в рамках ведения федерального бюджета, т.е. в рамках подготовки проекта бюджета и исполнения его. Кроме того, за Министерством финансов, а конкретно за Казначейством, остаются функции по осуществлению платежей и операций, связанных с обслуживанием долга. По нашему мнению, в функции агентства будут входить: согласование с органами законодательной и исполнительной власти документов, проспектов эмиссий будущих заимствований; проведение различных операций, в частности конверсии долговых обязательств; операции на рынке долговых инструментов; привлечение от имени Министерства финансов финансовых кредитов; размещение тех денежных средств, которыми будет обладать агентство, в банках; проведение по поручению Министерства финансов различных переговоров не на уровне Парижского клуба, а с инвесторами и держателями рыночных обязательств, участие в разработке долговых программ на перспективу.

Следует отметить, что в настоящий момент недостаточно проработан вопрос об оценке рисков, связанных с управлением долгом, прежде всего внешним долгом, поскольку долг многовалютный. Порядка 60% государственного внешнего долга выражено в иных валютах чем доллар США, и существенная часть его предоставлена по фиксированным ставкам. Управление валютными и процентными рисками на данный момент осуществляется эпизодически и нечетко структурировано. Поэтому на агентство планируется возложить функции по оценке этих рисков и разработке методик по управлению ими. Создание агентства позволит решить и кадровую проблему. Будет возможность привлечения достаточно квалифицированных специалистов, в частности трейдеров, экономистов.

В заключение более подробно остановимся на тех мероприятиях, которые будут осуществлены. Основное - это внесение изменений и дополнений в бюджетное законодательство, в Бюджетный кодекс, что делается уже в настоящее время. Следующий очень важный этап - подготовка проекта федерального закона об управлении государственным долгом. Министерство финансов наметило начать разработку такого документа совместно с Банком России, Внешэкономбанком в 2002 г., утверждение этого документа, возможно, перенесется на начало следующего года. На уровне межведомственных документов будут утверждены методики оценки рисков, подготовлен документ, скорее всего в виде постановления правительства, регламентирующий проведение агентством операций по управлению государственным долгом. Мы планируем также принять ряд документов совместно с Центральным банком и Госкомстатом, регулирующих отчетность по государственному долгу. Уже разработан ряд форм отчетностей, которые будут размещаться на Интернет-сайте Министерства финансов, Банка России и, возможно, публиковаться Госкомстатом. Они будут давать четкие пояснения, из чего состоит та или иная категория долга, и если будут расхождения в цифрах, а они достаточно часто встречаются, то будут даны соответствующие комментарии.

Зачастую достаточно значительные колебания происходят из-за того, что берутся различные курсы пересчета валют на разные даты, и, как следствие, суммарный объем долга может на 10% отличаться и в сторону увеличения, и уменьшения. В 2003 г. сохранится некоторая напряженность в части платежей по внешнему долгу, хотя правительство во многом сгладило существующий пик. Создание агентства намечено на начало 2004 г. К этому времени будут проведены все подготовительные работы для принятия соответствующих документов.

Еще несколько слов о планах Министерства финансов и Правительства РФ в отношении управления государственным внешним долгом на ближайшую перспективу. Известно, что правительством был одобрен такой документ, как долговая стратегия РФ до 2005 г. В соответствии с ним мы нацелены на скорейшее урегулирование всех категорий долга бывшего СССР, в том числе обязательств на двусторонней основе с различными государствами и урегулирование просроченной коммерческой задолженности и обязательств двух банков бывшего СЭВ - МИБ и МБЭС. Есть согласие кредиторов и решения советов этих банков, что обязательства будут урегулированы на условиях, сопоставимых с регулированием коммерческой задолженности. Планы достаточно амбициозные: в течение последующих лет мы должны урегулировать обязательства на двусторонней основе с такими государствами, как Южная Корея, Кувейт, Таиланд, со странами - бывшими членами СЭВ и др. после чего, по нашему мнению, эти обязательства будут переоформлены в долговые обязательства в рыночной форме или по крайней мере по большинству из них.

Кроме того, правительство достаточно широко использует такую форму урегулирования долга, как погашение товарными поставками. Это одна из форм конверсии долга, которая позволяет сократить платежи наличными из бюджета. Что касается планов правительства по осуществлению внешних заимствований, то в бюджете 2002 г. предусмотрена возможность осуществления евро-облигационного займа в сумме до 2 млрд долл. Министерство финансов проводит достаточно активную работу с инвесторами: так называемые "non-deal roadshow" большое количество встреч и переговоров. На веб-сайте осуществляется в интерактивном режиме контакт с участниками рынка.

Д.Л. МИХАЙЛОВ