Унификация финансового надзора

Под унифицированным надзором за финансовым сектором понимается совмещение регулятивно-надзорных функций за банковской деятельностью, рынком ценных бумаг и страхованием в одном надзорном органе. Подобная организация встречается все чаще в современных финансовых системах разных стран, а для других является одним из путей реформирования.

В настоящее время в развитых странах сложились следующие ситуации с организацией финансового регулирования:

• отдельные агентства для каждого финансового сектора имеют 35 стран;
• смешанное регулирование рынка ценных бумаг и страхования -3;
• смешанное регулирование банковского дела и рынка ценных бумаг - 9;
• смешанное регулирование банковского дела и страхования - 13;
• унифицированное регулирование силами центрального банка - 3;
• унифицированное регулирование вне центрального банка - 10.

Формы унифицированного надзора могут отличаться в зависимости от степени охвата финансового сектора и субъектного состава надзорных органов. Например, в Австралии, Канаде, Дании, Ирландии, Японии, Норвегии, Республике Корея, Сингапуре, Швеции и Соединенном Королевстве надзор осуществляется специализированным агентством. Причем в Канаде и Австралии надзор не полностью унифицирован, так как за рынком ценных бумаг он ведется отдельно.

В большинстве стран специализированным агентством является центральный банк. В Чили, Словакии и ЮАР надзор един применительно к рынку ценных бумаг и страхованию, в то время как банки регулируются специальными агентствами. В Германии и Франции единый орган контролирует банки и инвестиционные компании, но дополнительный надзор за рынком ценных бумаг осуществляется еще одним органом, а для страховых фирм создано специальное агентство.

Хотя само по себе изменение институциональной структуры надзора не гарантирует его эффективность, существует множество аргументов в пользу подобного подхода.
Ключевое значение имеет целесообразность слияния функций надзора за финансовыми секторами в юрисдикцию одного органа в системе монетарной власти. При этом необходимо рассматривать не только преимущества и недостатки подобного институционального изменения, но и учитывать альтернативные подходы, которые позволят достичь подобных результатов менее болезненно. Важно принять во внимание, что решение об унификации непременно ставит вопрос о пересмотре статуса центрального банка, в частности, о разделении функций проведения монетарной политики и осуществления банковского надзора.

Наиболее убедительный аргумент в пользу унификации - повышение эффективности. При этом можно говорить и о дополнительном эффекте от роста масштаба. Однако в последнее время выдвигаются аргументы, основанные как на необходимости всестороннего охвата надзором деятельности нарождающихся финансовых конгломератов (операторов по крайней мере двух рынков: банковского дела, ценных бумаг или страхования), так и на стимулировании конкурентной нейтральности, поскольку происходит размывание границ между различными финансовыми институтами.

Эффективный надзор за финансовыми конгломератами. В новой редакции закона «О банках и банковской деятельности» определяются такие понятия, как банковские группы и холдинги. При анализе данного закона возникает вопрос, каким образом будет осуществляться надзор за подобными структурами. По крайней мере 22 крупнейших российских банка входят в банковские группы или холдинги. Еще как минимум 30 банков из занимающих в рейтингах с 61 по 200 места являются участниками подобных структур.

Финансовые группы наращивают свои операции, и надзорные органы вынуждены искать пути для эффективного контроля за ними. Фрагментированный надзор не целостен и возникает опасность того, что работники разных надзорных структур не смогут идентифицировать и оценить общий консолидированный риск.

Кроме того, существует группа рисков, присущих диверсифицированным конгломератам, которые не могут быть адекватно оценены специализированными регуляторами, а именно: адекватность капитала финансовой группы в целом и наличие единой эффективной системы управления рисками. Ведь как показывает опыт, компании декларируют, что их финансовая устойчивость подкреплена всем капиталом холдинга, но зачастую это не соответствует действительности.

Если надзор не унифицирован, разные надзорные органы должны иметь эффективную систему обмена информацией об объектах надзора, с соответствующей степенью конфиденциальности. Кроме того, целесообразно, чтобы один из надзорных органов, координирующий, был наделен полномочиями и ответственностью за формирование оценки общего риска и применение мер в случае возникновения проблем.

Хотя надлежащий надзор можно обеспечить посредством кооперации различных надзорных органов через главный регулятивно-надзорный орган, унифицированная система (единая управленческая структура) обеспечивает более качественные коммуникативные процессы: координацию принятия решений и обмена информацией.

Конкурентная нейтральность. По мере эволюционирования финансовой системы устраняются различия между продуктами разных финансовых институтов. Однако они контролируются и регулируются различными органами, хотя предлагают схожие продукты Например, услуги по доверительному управлению и депозитарно-брокерскому обслуживанию предоставляют как банки, так и инвестиционные компании.

В этом случае высока вероятность того, что разница в надзоре скажется и на затратах компаний, связанных с выполнением надзорных требований, что отразится на стоимости услуг и, в свою очередь, может дать отдельным финансовым институтам конкурентные преимущества.

Существование различных надзорных органов может побудить финансовые институты размещать свои продукты в той части бизнеса, где наименьшие надзорные издержки или где надзор менее строг. Унифицированная система позволяет решить эти проблемы, так как единый орган надзора устранит несоответствия любого рода.

Гибкость надзора. Потенциальное преимущество унифицированной системы состоит еще и в том, что она может обеспечить более гибкое регулирование, нежели отдельные специализированные органы. Раздельный надзор может быть затруднен желанием переложить ответственность друг на друга, что легко ограничивается и контролируется в единой системе.

Работа специализированных агентств может быть неэффективной в связи с пробелами, в законодательных актах, касающихся юрисдикции, особенно когда появляется новый тип финансовых институтов или продуктов. Унификация позволяет оперативнее реагировать на развитие рынка и инновации.

Эффективность регулирования. Хотя трудно оценить, насколько крупная государственная надзорная организация более эффективна, чем небольшие разрозненные, однако первой легче осуществлять предметную специализацию и более интенсивное использование вложений. Унификация дает экономию на инфраструктуре, администрировании и системах поддержки. Например, можно использовать стандартное программное обеспечение, которое будет эффективным для всего спектра операций и позволит экономить вдвойне на сборе, обработке и анализе единого массива информации.

Ограниченность данных затрудняет оценку экономии от роста масштаба, однако, по опыту скандинавских стран, пионеров в области унификации финансового надзора, подобная экономия значительна. Британская финансовая служба (Financial Cervices Authority) также отметила значительную экономию как результат унификации. В большинстве случаев и поднадзорные финансовые институты разделяют эту точку зрения.

Эффект экономии от роста масштаба более значителен, когда надзорные агентства невелики, особенно в небольших странах или в странах с небольшими финансовыми системами. В российской финансовой системе положительный результат от слияния административных функций и функций по сбору и обработке данных вполне ожидаем.

С другой стороны, сходный эффект может быть достигнут, когда различные органы объединят эти функции, оставаясь независимыми друг от друга в управлении и в своей деятельности, а в более отдаленной перспективе центральный банк передаст саму надзорную функцию другой структуре.

Повышение ответственности и подотчетности. В ситуации с несколькими надзорными органами тяжелее построить систему, при которой агентства отчитывались бы о своей деятельности, о ее соответствии законодательству, о своих бюджетах, о политике дисциплинарных взысканий и о допущенных надзорных промахах.

Однако следует привести аргументы и против унификации. Наиболее весомый аргумент против унификации и создания института страхования частных вкладов - подозрение в повышении уровня морального риска (moral hazard) во всей финансовой системе. Оно выражается в уверенности общества в том, что кредиторы всех финансовых институтов (банковских, инвестиционно-банковских или страховых) защищены одинаково. Одновременно с этим возникает озабоченность, что сам процесс реформирования будет плохо организован и окажется политизированным, что приведет к неожиданным и даже нежелательным результатам. Однако это уже камни в огород не унификации как таковой, а процесса ее организации, то есть это проблема управленческого порядка. Она легко разрешима путем четкого законодательного определения границ ответственности надзорных органов. Чтобы создание унифицированной системы стало актуально в России, потребуется сначала организовать институт страхования частных вкладов.

Альтернативы полной унификации. Если баланс аргументов склоняется в пользу построения унифицированной системы, а для российской банковской системы это скорее всего так, но необходимые предпосылки для «полной реформы» отсутствуют, то следует установить какие институциональные изменения могут быть полезны. Это поможет избежать определенных неприятностей и достичь положительных эффектов унификации. Существует несколько вариантов подобного минималистского подхода.

Создание главного надзорного совета. Самый осторожный подход заключается в том, чтобы оставить существующую систему надзора, но создать дополнительную надстройку в виде главного надзорного совета. Его руководящий состав может быть сформирован из глав надзорных структур и таких ведомств, как Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ. Используя данную структуру, они смогут расширить рабочие контакты и обмен информацией. Важнейшей функцией данного органа будет координация регулятивно-надзорных действий путем организации совместных инспекций. Примером может служить опыт ЮАР по построению аналогичной структуры в качестве альтернативы полной унификации.

Главный надзорный орган обеспечивает более формализованный базис для координации надзора за финансовыми конгломератами, но он не исключает проблем, которые могут возникнуть из-за разницы в регулировании, правилах, инструкциях и полномочиях. Однако это принесет опыт совместной работы, полезный при дальнейшей унификации.

Унификация услуг поддержки. Продолжая перечень аргументов за унификацию, можно предложить достижение эффекта экономии от роста масштаба путем сохранения самостоятельности надзорных органов, но объединив их инфраструктуру и информационную поддержку.

Разделение полномочий с центральным банком. Перечисленных выше проблем можно избежать за счет разделения полномочий с центральным банком. Один путь - центральный банк становится ответственным за надзор за финансовыми группами. Согласно последним законодательным нововведениям, именно по этому пути движется Россия. Альтернативой является создание отдельного агентства, разделяющего вспомогательные функции с центральным банком (финская модель, где надзор един для банков и инвестиционных компаний, а надзор за страхованием осуществляется отдельно). Финский подход имеет два главных преимущества: позволяет достичь значительной экономии от роста масштаба и улучшить качество коммуникационных процессов в унифицированной системе (обмен информацией, принятие решений), а следовательно, и управленческих функций (координацию и регулирование). Агентство работает на общих началах и принципах с центральным банком, используя единый информационный стандарт, информационные технологии, а его работники являются также сотрудниками центрального банка. Соответственно, в случае кризисной ситуации они работают под одним координационным и информационным началом.

В.А. МОСКВИН, доктор экономических наук, профессор ГУУ Л.Л.
ЦЫРЕНОВ, аспирант ГУУ