Как же будут гарантироваться вклады граждан?

Ответ на этот вопрос, но пока не окончательный, можно было узнать на парламентских слушаниях «О необходимости введения системы гарантирования вкладов граждан в Российской Федерации», состоявшихся в феврале 2002 г. в Госдуме под председательством главы Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам А.Н. Шохина.

Проблема гарантирования вкладов граждан обсуждается уже не первый раз, поэтому выступающие останавливались в основном на том новом, что содержится в концепции гарантирования вкладов физических лиц в банках РФ в Стратегии Правительства РФ и Центробанка по развитию банковской системы и в последнем варианте законопроекта ФЗ «О гарантировании возврата вкладов граждан в банках РФ», разработанном Минэкономразвития.

Дворкович А.В., зам.министра экономического развития и торговли - докладчик.

Сначала надо ответить на вопрос как должны разделяться риски между вкладчиками, банком и государством. Основной риск должен лежать на банках, поскольку именно они занимаются предпринимательской деятельностью, являющейся по определению рискованной. Вкладчики тоже должны отвечать за свои действия и нести определенный риск. Гарантирование вкладов должно быть ограниченным, должна гарантироваться, страховаться неполная сумма вклада.

Государство также вынуждено будет нести определенные риски, связанные с тем, что никакой фонд страхования не будет достаточным в случае возникновения системного кризиса. И определенное бремя по возврату вкладов может лечь на государство. Но этот риск не должен быть слишком велик, ведь государство — это налогоплательщики. А значит оно должно иметь право на восстановление своих средств путем получения возможности участвовать в процедуре банкротства и ликвидации банка, изъятия соответствующей доли своих требований к банку, которая будет равна сумме возмещения вкладчикам этого банка, выплаченной из системы гарантирования вкладов. Это основная предпосылка, исходя из которой строится концепция закона.

Цель закона - не возврат средств вкладчикам как таковой, а ускоренный возврат, т.е. максимальное упрощение и ускорение получения вкладчиком части своих средств, которые он держит в банке, при банкротстве этого банка или при приостановлении выплат по вкладам. Объект гарантирования - сумма вкладов в размерах с учетом ограничений, предусмотренных законом.

Какой по характеру будет система гарантирования вкладов государственной или частной? кто будет управлять этими средствами? как сделать так, чтобы эта система действительно снижала риски?

В этом законопроекте заложена форма учреждения субсидиарной ответственности государства по его обязательствам, включая обязательства по выплате компенсаций вкладчикам. Разделяются имущество организации, которая будет управлять системой гарантирования вкладов, и сами средства, которые есть в этой системе.

Прописана система из двух элементов, куда входят управляющая компания и непосредственно фонд гарантирования вкладов, в которые будут зачисляться взносы банков.

При этом исключаются два риска: риск наложения взыскания в фонд гарантирования вкладов в случае проблем самого учреждения или организации и риск недостаточно прозрачного использования средств, предназначенных для возмещения.

Эта система должна быть государственной, фонд и сами средства должны принадлежать государству в основном из-за того, что уровень развития страхового бизнеса в России еще недостаточен, чтобы обеспечить частное страхование банковских депозитов с низкой степенью риска. Поэтому средства, перечисляемые банками в систему, будут находиться в собственности государства и будут управляться организацией, ему принадлежащей.

Эта концепция - прямое следствие сегодняшней ситуации в сфере гарантирования вкладов, поскольку существуют государственные гарантированные вклады для государственных банков. И переход в нормальную цивилизованную систему гарантирования для всех банков через промежуточный этап государственного гарантирования -это нормальное эволюционное развитие системы гарантирования.

Государственные банки должны войти в создаваемую систему в обязательном порядке. Когда это произойдет, скорее, связано не с финансовой составляющей, а с психологической, с тем, как будут вести себя коммерческие банки в условиях системы гарантирования. Если Сбербанк войдет немедленно в систему гарантирования, взносы, которые он перечисляет, будут смешаны со средствами других банков, то у большинства банков наверняка появится ощущение, что они защищены средствами Сбербанка.

В какой-то степени эта проблема решается тем, что акционеры банка от потерь не гарантируются. Но сейчас, когда банковская система недостаточно развита, а надзорная деятельность не идеальна, у акционеров многих банков появится соблазн к вводу актива в связи с тем, что существует гарантирование для вкладчиков.

Поэтому на первом этапе включение Сбербанка в систему, смешивание его взносов с другими взносами неразумно. Это будет разумным, когда доля Сбербанка в общем объеме розничного рынка составит не более 50%.

Все банки, включая государственные, с 10-го дня создания системы должны нести финансовую нагрузку, связанную с гарантированием вкладов (т.е. и государственные банки должны перечислять взносы в эту систему). Просто они не должны смешиваться со взносами других банков и не должны служить источником для выплаты компенсаций вкладчикам других банков. Впоследствии эти фонды могут быть соединены.

Предусмотрены два этапа создания системы гарантирования вкладов. На первом этапе до введения в действие международных стандартов бухучета и отчетности мы согласились с концепцией ЦБ РФ о добровольности вхождения банка в систему гарантирования. Это обусловлено тем, что в эту систему должны входить лишь супернадежные банки. Надежность подразумевает не только хорошие цифры отчетности и рейтингов, но и хорошее качество управления рисками, и прежде всего, банком как кредитным учреждением. И только на основе международных стандартов мы сможем реально оценить надежность исходя из этих критериев.

Пока не введены в качестве закона международные стандарты бухучета и отчетности, требовать их от всех банков, привлекающих вклады, юридически трудно. И именно из-за этого была предложена двухуровневая система.

Однако судя по тем темпам, которыми мы идем, маловероятно, что мы будем проходить добровольный этап реально. Скорее всего, начнем сразу с обязательного. Тем более учитывая организационные сложности, связанные с созданием добровольной системы, в том числе с принятием особых законодательных норм для ее реализации.

С Минфином будут две проблемы. Первая - размер взноса государства в качестве учредительного взноса как в организацию, управляющую фондами, так и в сам фонд. Вторая — порядок размещения средств фонда, в какие активы эти средства будут размещаться.

Надежность размещения, принципы управления такими активами должны быть практически идентичными с применяемыми в пенсионной системе, так как для государства одинаково значимы средства вкладчиков и средства пенсионеров.

Медведев П.А., зам. председателя Комитета ГД по кредитным организациям и финансовым рынкам.

Главная проблема содержится в документе «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации», где предлагается систему гарантирования вкладов вводить в два этапа. Первый - введение добровольной системы. Второй этап (срок не установлен) - обязательной.

Предложения начать с добровольной системы гарантирования вкладов является вежливым способом отказаться от ее введения в обозримой перспективе. На мой взгляд, добровольная система гарантирования просто невозможна по ряду причин.

Чтобы добровольная система страхования действовала, должен действовать страховой принцип. А это чрезвычайно сложно в нашей ситуации. Что такое страховой принцип? Скажем, люди собираются и говорят, давайте застрахуем свое здоровье, предположив, что не будет эпидемии. Это очень важное предположение, потому что если будет эпидемия, тогда система страхования не сработает. Давайте каждый по копеечке внесем в общую кассу, имея в виду, что когда немногие заболеют, они из этой кассы все копеечки или их значительную часть заберут и каждому достанется много, чтобы можно было вылечиться. Важно, чтобы одновременно за стол переговоров село много людей, желающих застраховаться, иначе не получится эффекта сложения копеечек.

Предположим, что многие банки одновременно выразят желание вступить в систему гарантирования. Однако довольно часто банк про себя думает, что он очень твердо стоит на ногах, а некоторые его соседи - нет. Вступать в систему гарантирования, где соседи нетвердо стоят на ногах, значит, платить деньги за других. Маловероятно, что многие на это добровольно согласятся.

Следовательно, критическая масса, которая может создать ядро добровольной системы гарантирования, вряд ли образуется. Кроме того, если даже предположить, что система гарантирования создана, то не очень понятно, как ее расширять, как относиться к желанию новых банков в нее войти, будет ли она единая добровольная система гарантирования для всех банков или нет.

Поэтому более правильно, что основной принцип системы гарантирования вкладов — это обязательность участия в ней кредитных организаций, привлекающих вклады населения.

Лунтовский Г.И., заместитель Председателя Банка России.

Мы рассмотрели законопроект Минэкономразвития, направили в министерство свои замечания. Большинство из них легко устранимы, носят технический или редакционный характер. Однако есть и серьезные. Это прежде всего вопрос о добровольности или о двух этапах создания системы гарантирования вкладов. На наш взгляд, там не два, а три этапа, поскольку предусмотрена отдельная процедура вхождения для Сбербанка России.

Что касается понятия «добровольное вхождение». Я бы не рассматривал этот этап как чисто добровольный. Согласно закону на этапах как обязательного, так и добровольного вхождения в систему к банкам должны предъявляться особые требования, им должны устанавливаться особые критерии.

Я бы период, который отводится банкам для добровольного вхождения в систему гарантирования вкладов, назвал переходным. Он необходим для смягчения самой процедуры вхождения. Поскольку многие коммерческие банки не смогут соответствовать требованиям, предъявляемым к ним в процессе такого вхождения. Мы за жесткий подход к финансовому состоянию коммерческих банков, которые будут допущены на рынки частных вкладов. Поэтому этот период как раз отводится для того, чтобы банки могли, зная правила игры, которые должны быть прописаны в законе, заранее подготовиться к вхождению в данную систему.

Есть ряд моментов, на которые хотелось бы обратить внимание. Первый - это изменение подходов к организационно-правовой структуре той организации, которая будет заниматься гарантированием вкладов населения: агентство со статусом госучреждения. Понятно, что учредителем этой организации будет государство, скорее всего, Правительство.

Необходимо дать ответы на ряд вопросов. Во-первых, в соответствии со ст. 298 ГК РФ предусмотрено, что учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. А как же выплачивать компенсации вкладчикам? Ведь в соответствии с п. 2 ст. 296 ГК собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее имущество, неиспользуемое либо используемое не по назначению, и распорядиться им по своему усмотрению.

Следует и определить порядок возмещения (источники) денежных средств по вкладам граждан в случае невозможности выполнения агентством своих обязательств, т.е. то ли агентство будет иметь возможность привлекать заемные средства, то ли это будет финансирование из федерального бюджета, то ли какие-то другие источники.

Процедурные вопросы допуска банков в систему гарантирования и механизмы гарантирования с учетом поэтапного подхода к формированию системы прописаны недостаточно четко.

Это же относится и к целесообразности определения трехэтапного вхождения банков в систему гарантирования вкладов. Непонятно, когда наступит этап обязательного страхования или обязательного вхождения банков в эту систему. В Законе «О банках и банковской деятельности» сказано, что нужно создать систему обязательного страхования вкладов в коммерческие банки. Однако там не говорится о добровольной системе.

Каковы же критерии, по которым коммерческие банки должны допускаться в систему гарантирования вкладов? На наш взгляд, это прежде всего выполнение этими банками экономических нормативов, устанавливаемых ЦБ РФ. И здесь необходимо обсудить вопрос, а нужно ли давать агентству возможность устанавливать какие-то особые дополнительные критерии вхождения или же получение лицензии коммерческим банком на осуществление работы с вкладами населения будет достаточным для того, чтобы банк мог встать на учет в агентстве и осуществлять операции на этом рынке?

Необходимо и привести отдельные положения проекта закона в соответствие с другими федеральными законами (в частности, это касается полномочий Президента России, Государственной Думы), с Конституцией РФ. Речь идет о назначении руководителей агентства.

Не определена процедура лишения права работы с населением коммерческого банка, который не подал в установленный срок документы на вступление в агентство, не отвечает критериям допуска при переходе к обязательной системе гарантирования вкладов. Важно, чтобы коммерческие банки знали, с чем они столкнутся после принятия закона, и готовились к этому.

Надо ответить на вопрос - распространять ли гарантирование вкладов населения на все договоры, независимо от срока их заключения? Речь идет о тех договорах, которые заключены до вхождения коммерческих банков в эту систему.
Возникают разные мнения и по поводу предоставления агентству права устанавливать дифференцированный размер или дифференцированную ставку календарных взносов в зависимости от финансового состояния банка и уровня рисков.

Егоров С.Е., президент Ассоциации российских банков.

У нас недавно была международная конференция, где, в частности, обсуждался и этот вопрос. Большинство банков настроены вступить в эту систему добровольно, если только они будут в одинаковых условиях со Сберегательным банком. Как иначе поделить свои возможности и ответственность со Сбербанком, у которого есть государственная гарантия?

О государственной гарантии. Фонд создается, в основном, не из бюджета, а банками, поэтому в его управлении должны быть представлены и банковские структуры или ассоциации.

О формировании этого фонда. Сточки зрения банков, заложенный годовой взнос - это многовато. Так, в Испании 50% этого фонда составляли деньги центрального банка. Вторую половину наращивали коммерческие банки. И постепенно доля Центробанка уменьшалась за счет того, что росли взносы банков. Этот вопрос надо рассмотреть в том случае, если бюджет денег или кредит этой системе не даст.
У нас возникают большие сомнения и по поводу добровольности.

Мурычев А.В., президент Ассоциации региональных банков России.

В целом одобрив законопроект, остановлюсь на некоторых вопросах, которые следовало уточнить.

Первое - Сбербанк должен на первом этапе входить в систему обязательного страхования (это обобщенное предложение 160 банков). Конечно же, не всеми своими ресурсами. Это могут быть спецсчет, иные тарифы, нежели предусмотренные для всех банков. Но это вопрос сегодняшнего развития рынка и психологического восприятия.

Второе - организационно-правовая форма. Это должно быть агентство, госучреждение. Здесь Правительство должно нести ответственность, подчеркнув тем самым роль государства.

Третье - наблюдательный совет. Раз банки вносят деньги и за счет этого фонд функционирует, там должны быть представители двух банковских ассоциаций.

Следует уточнить, каким образом фонд будет возмещать от банка уплаченные по гарантиям суммы, если в случае банкротства и ликвидации банка его требования переместятся из первой очереди кредиторов в последнюю, с учетом того, что будут уже не юридические, а физические лица.
И последнее предложение - дифференцированная шкала отчисления в фонд.

Меликьян Г.Г., зам. председателя Правления Сбербанка России.

Государство осуществляет надзор за деятельностью банков. Люди в значительной мере верят государству, а значит оно несет определенную ответственность и перед вкладчиками, и перед обществом. И раз эта ответственность есть у государства, то оно должно и участвовать в этой системе. Причем надзор за банками государство осуществляет в значительной степени за счет собственных средств, а не коммерческих ресурсов.

Позиция, что гарантируются все вклады и в полном объеме, совершенно неприемлема, потому что провоцирует вкладчика нести деньги туда, где очень высокие процентные ставки и где банки проводят очень рискованную политику.

Вопрос о добровольности. Это должна быть система принудительная, обязательная. Но в ней не должны принимать участие банки, проводящие очень рискованную политику.
Поэтому надо найти решения, которые бы принцип принудительности сочетали с тем, что не все банки должны иметь право принимать вклады. И здесь должна быть более жесткая позиция у ЦБ.

Вопрос об отчислениях. Почему Сбербанк настаивает на своем особом положении в этой системе? Прежде всего, нас совершенно не устраивает то, что было прописано в предыдущем варианте закона: система на первом этапе добровольная, но для Сбербанка обязательная с самого начала.

Что же получается? Для всех она добровольная, значит, какой-то банк хочет - вносит отчисления, хочет - входит в систему, хочет -нет, отчисляет туда или не отчисляет средства, а Сбербанк должен обязательно отчислять?!

Где же тогда равенство? Получается, если мы войдем в эту систему на равных основаниях со всеми, то фактически только один Сбербанк и будет другим гарантировать вклады, что совершенно неприемлемо. Некоторые чисто юридические положения в проекте очень слабые: управление резервами, фондом и структура, которая будет наделена вроде бы статусом учреждения. Их надо прописать подробнее.

Мельников А.Г., заместитель генерального директора АРКО.

Мы много теряем, откладывая принятие обсуждаемого закона.

Статистика покупок наличной иностранной валюты свидетельствует, что за январь-октябрь 2001 г. на руках у населения оказалось порядка 3 млрд долл. Эта сумма превышает остатки на корреспондентских счетах в банках и суммы депозитов, которые сейчас размещены в ЦБ. Это ресурсы для банковской системы, которые население России инвестирует в некоторые бумаги и складирует у себя.

АРКО уже 2 года проводит локальный эксперимент, в котором фактически апробируется модель, заложенная в ФЗ «О гарантировании вкладов».Что же мы наблюдаем? Во-первых, очень быструю реакцию населения на введения системы гарантирования вкладов. Темпы роста вкладов в пяти банках, где была введена эта временная локальная система, превышают в 2-3 раза темпы роста вкладов в среднем в банковской системе, в том числе в Сбербанке.

Мы пришли к выводу, что порог выплат вкладчикам, объявляемых в рамках системы гарантирования вкладов, должен быть повышен не менее чем в 2 раза. Это будет стимулировать работу банков с населением и отвечать потребительским ожиданиям населения на размещение средств не в иностранной валюте, а в коммерческих банках.

Предложение о разделении функции управления ресурсами и обособлении специального фонда гарантирования вкладов, как государственного фактически внебюджетного фонда, мы поддерживаем.

Титов В.В., исполнительный директор Ассоциации коммерческих банков Санкт-Петербурга.

По поводу вопроса о добровольности вступления. Надо за дать параметры для вступления в систему и дать какое-то время банкам, которые на данный момент им не соответствуют.

По поводу полномочий системы. Мне кажется, надо передать частично контрольные функции во вновь создаваемую организацию.

О Сбербанке. Я затрону только одну проблему: попытка раздельного формирования ресурсов на отдельном счете. В этом случае мы должны сразу перейти к другому подходу в оценке рисков. Либо мы оговариваем, что Сберегательный банк - это спонсор всей системы и никогда с ним ничего не произойдет, либо мы должны понимать, что если уж с ним что-то произойдет, то понадобятся ресурсы достаточно приличные.

Процедура организации и технологии выплат с учетом положения вкладчиков. Отсчет для всей системы выплат следует вести не тогда, когда появились формальные признаки - отзыв лицензии или банкротство в банке, а как только банк отказал вкладчику в возвращении его средств.

Органы управления. Если система будет настроена на активное участие банков своими ресурсами в формировании резервов и на то, что, возможно, наступит когда-нибудь счастливый миг, когда и фонд будет существовать и не надо будет взносы в него вносить, а он станет саморазвивающимся, - тогда представители ассоциации или банков должны присутствовать в органах управления.